교통혼잡특별관리구역

왜 배우는가: 교통혼잡 특별관리구역은 도시 교통혼잡을 지역과 시설물 단위로 묶어 관리하는 제도라서 교통정책과 교통계획의 실제 적용 사례로 자주 쓰인다. 지정 요건과 지정 절차를 정확히 알아야 1교시 용어 설명과 4교시 논술 답안 모두에서 근거를 제시할 수 있다.

출제 이력: 제117회 1교시 9번, 제108회 4교시 5번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄에는 아래 정의를 쓴다.

교통혼잡 특별관리구역은 도시교통정비지역 안에서 교통혼잡이 심한 일정 지역을 지정하여 교통수요관리 조치를 시행하는 구역이다.

이 정의의 핵심은 세 가지다. 지정 단위가 지역이라는 점, 교통수요관리 조치를 시행하는 수단이라는 점, 교통혼잡 완화가 목적이라는 점이다. 답안에서는 이 세 가지를 빠뜨리지 않도록 쓴다. 관리 목표를 달성하면 지정을 해제하여야 하며, 해제 사실은 고시한다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 교통혼잡 특별관리구역: 혼잡 완화 조치를 집중하는 지정 구역이다. 법령에서는 “특별관리구역”으로 줄여 쓴다.
• 도시교통정비지역: 도시교통정비 계획을 수립하는 행정 범위다. 특별관리구역은 이 안에서만 지정한다.
• 특별관리시설물: 주변 간선도로에 심각한 혼잡을 유발하는 대규모 시설물을 개별로 지정한 것이다.
• 교통수요관리: 자동차 통행을 줄이거나 시간과 공간으로 나누어 혼잡을 낮추는 조치 전반을 말한다.
• 혼잡시간대: 통행속도가 낮은 상태가 나타나는 시간대다. 지정의 판단 기준이 된다.
• 지정계획: 구역이나 시설물을 지정하기 전에 세우는 계획으로, 주차 여건 개선 대책을 포함한다.

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 교통이 특히 막히는 곳을 골라, 그곳으로 드나드는 차량과 큰 시설의 통행을 줄이는 제도다. 도로를 새로 넓히는 대신 통행 자체를 줄이는 쪽으로 접근한다는 점이 핵심이다.

정식으로는 「도시교통정비 촉진법」 제42조에 따라, 시장이 도시교통의 원활한 소통과 교통편의 증진을 위하여 필요하다고 인정하면 도시교통정비지역 안의 일정 지역을 교통혼잡 특별관리구역으로 지정할 수 있는 제도다. 지정된 구역에서는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 시설물(주거용 시설물은 제외)과 구역에 들어가는 차량에 교통수요관리 조치를 시행할 수 있다.

법은 구역과 별도로 시설물 자체를 지정하는 제도도 두고 있다. 이를 교통혼잡 특별관리시설물이라 하며, 주변 간선도로에 심각한 교통혼잡을 유발하는 시설물에 교통수요관리 조치를 시행할 수 있게 한다. 구역 지정은 지역 단위, 시설물 지정은 건물 단위라고 구분하면 답안에서 혼동을 줄일 수 있다.

지정 요건을 이해하려면 다음 용어와 기준을 함께 알아야 한다.

• 혼잡시간대는 시간대별 평균 통행속도가 시속 15킬로미터 미만인 상태를 말한다.
• 교통수요관리는 혼잡의 원인이 되는 통행을 줄이거나 분산하는 조치이며, 구역과 시설물 모두에 적용된다.
• 특별관리시설물은 시설물 단위로 지정하는 대상이며, 구역 지정과 요건이 다르다.

구역 지정은 혼잡시간대가 토·일요일과 공휴일을 포함한 주 중 21회 이상 발생하는 경우에 가능하다. 이 기준은 지역을 통과하거나 둘러싼 도로 중 1개 이상의 도로에서 판단한다.

특별관리시설물 지정은 시설물을 둘러싼 도로에서 혼잡시간대가 가장 많이 발생하는 날을 기준으로 하루 3회 이상 발생하는 경우에 할 수 있다. 여기에 혼잡시간대 1회 이상에서 해당 도로로 시설물에 진입하거나 진출하는 교통량이 그 도로 한쪽 방향 교통량의 10퍼센트 이상이어야 하며, 두 기준을 모두 충족해야 한다.

구역 지정의 핵심은 혼잡시간대의 발생 빈도와 평균 통행속도다.

다만 시장은 지역 여건과 교통상황을 고려하여 필요하다고 인정하면 지정기준을 대통령령의 범위에서 조례로 달리 정할 수 있다. 그 범위는 지정기준의 100분의 50 범위에서 강화하거나 완화하는 것이다.

정리하면 구역 지정은 지역의 통행 혼잡을 기준으로 하고, 시설물 지정은 특정 시설이 주변 도로에 주는 영향을 기준으로 한다. 두 경우 모두 지정 주체는 시장이지만 판단 대상이 다르다. 구체적인 조치 종류와 기준값은 5절에서 다룬다.

3. 등장 배경과 필요성

도시에 인구와 업무·상업 시설이 모이고 자동차 보유가 늘면서 도심 간선도로와 대형 시설 주변의 혼잡이 반복적으로 나타난다. 혼잡은 특정 시간대와 특정 지점에 몰리는 성격이 강하므로 도시 전체를 대상으로 한 대책만으로는 효과가 제한된다.

도로를 넓히는 공급 중심의 대책은 용지 확보와 사업비 부담이 크고, 완공 뒤 새로운 통행을 다시 불러오는 한계가 있다. 이 때문에 통행 자체를 줄이거나 통행의 시간과 수단을 바꾸도록 유도하는 교통수요관리가 함께 필요해졌다.

법은 이 필요를 지역과 시설물 단위로 나누어 제도화하였다. 지역 단위로는 구역 안의 교통혼잡을 줄이고, 시설물 단위로는 대규모 시설이 주변 간선도로에 주는 부담을 줄이는 방향이다. 두 제도가 함께 있어 개별 시설의 원인 책임과 지역 전체의 통행 관리를 연결할 수 있다.

지정은 시장의 판단으로 시작하지만, 국토교통부장관이 필요하다고 인정하면 시장에게 지정을 명할 수 있다. 이 경우 시장은 대상 지역의 교통상황을 조사하고 기준에 해당하면 반드시 지정하여야 하므로, 지정 여부가 임의 판단에만 맡겨지지 않는다.

지정 과정에서는 지정계획을 먼저 세운다. 지정계획은 공청회를 거쳐 시설물 소유자와 전문가의 의견을 듣고, 지방교통위원회의 심의를 거쳐 확정한 뒤 고시한다. 이는 지정으로 영향을 받는 주민과 시설물 소유자의 의견을 반영하기 위한 절차다.

혼잡은 주차 여건과도 연결된다. 지정계획에는 주차 여건 개선 대책과 관리목표, 관리방법, 기대 효과가 함께 담겨야 하므로 도로 교통과 주차 수요를 함께 보아야 한다는 인식이 제도의 바탕에 있다.

4. 구성요소·원리·절차

교통혼잡 특별관리구역 제도는 특별관리구역과 특별관리시설물을 지정하고, 지정된 대상에 교통수요관리 조치를 시행하는 구조다. 지정의 근거는 「도시교통정비 촉진법」 제42조이며, 구체적인 지정 기준은 같은 법 시행령 제30조에 있다. 제도의 목적은 도시교통의 원활한 소통과 교통편의의 증진이다.

구성요소는 다섯 가지로 나눠 볼 수 있다. 각 요소의 내용과 근거 조항은 다음 표와 같다.

표의 다섯 요소는 하나의 흐름으로 이어진다. 지정 대상을 기준으로 판단하고, 절차를 거쳐 확정하며, 확정된 대상에 조치를 건다. 제도의 원리는 자동차 통행을 줄이거나 시간과 공간으로 분산하여 혼잡을 완화하는 데 있다. Transportation Demand Management 개념인 교통수요관리(TDM)는 통행량을 줄이고, 통행 시간과 공간을 나누며, 자동차 이용자를 다른 수단으로 전환하도록 유도한다. 법 제2조제7호도 이 세 방향을 정의에 담고 있다.

지정 대상은 기준 충족 여부로 판단하고 절차를 거쳐 고시로 확정한다

판단의 단위는 혼잡시간대다. 혼잡시간대는 지정 구역을 통과하거나 둘러싼 도로 중 1개 이상의 도로에서 시간대별 평균 통행속도가 시속 15km/h 미만인 상태를 말한다. 혼잡시간대는 토·일요일과 공휴일을 포함하여 셈한다.

지역은 통과하거나 둘러싼 도로 중 1개 이상의 도로에서 혼잡시간대가 토·일요일과 공휴일을 포함한 주 중 21회 이상 발생하면 지정할 수 있다. 이를 식으로 나타내면 다음과 같다.

$N_{주} \ge 21$

여기서 N_{주}는 주 중 혼잡시간대 발생 횟수(회)다. 21은 시행령에서 정한 최소 횟수다.

특별관리시설물은 두 조건을 모두 충족해야 지정할 수 있다. 첫째, 시설물을 둘러싼 도로 중 1개 이상의 도로에서 혼잡시간대가 가장 많이 발생하는 날을 기준으로 하루 3회 이상 발생해야 한다. 둘째, 주 중 혼잡시간대가 가장 많이 발생하는 날의 혼잡시간대 중 1회 이상에 해당 도로를 통하여 시설물에 진입하거나 진출하는 교통량이 도로 한쪽 방향 교통량의 10퍼센트 이상이어야 한다.

다만 초고층 건축물은 첫째 조건만 충족해도 지정할 수 있다. 주차장을 공동으로 사용하는 2개 이상의 시설물은 하나의 시설물로 본다. 두 규정은 인접한 시설의 교통량을 합산하여 판단하기 위한 장치다.

지정계획은 공청회와 지방교통위원회 심의를 거쳐 확정하고 고시한다. 지정 절차는 다음 순서로 진행한다.

• 시장은 대상 지역 또는 시설물 주변의 교통상황을 조사한다. 국토교통부장관의 명령을 받은 경우에도 조사 결과가 지정 기준에 해당하면 반드시 지정해야 한다.
• 지정계획을 수립한다. 지정계획에는 주차여건 개선 등을 포함한다.
• 교통시설의 관리청과 협의한다. 국가나 지방자치단체가 소유·관리하는 특별관리시설물은 그 관리청도 포함한다.
• 공청회를 열어 시설물 소유자와 관계 전문가의 의견을 듣는다.
• 지방교통위원회의 심의를 거쳐 지정계획을 확정한다.
• 지정계획을 고시한다.

국토교통부장관의 명령에 따른 지정은 위원회의 심의를 거쳐야 한다는 점에서 다르다. 절차를 흐름으로 나타내면 다음과 같다.

지정된 구역이나 시설물에는 시장이 교통수요관리 조치를 시행할 수 있다. 주요 조치는 다음과 같다.

• 혼잡통행료를 부과·징수한다(법 제35조, 제43조제1호).
• 조례로 상향 조정된 교통유발부담금을 부과·징수한다(제43조제2호).
• 부설주차장의 이용을 제한하거나 유료화 또는 주차부제를 실시하도록 명한다(제48조).
• 자전거와 개인형 교통수단 등 자동차 대체 교통수단의 이용을 높인다(제43조제4호).
• 일방통행제와 신호체계 개선 등 통행여건을 개선한다(제43조제5호).

지정은 영구적이지 않다. 시행령 제35조제1항은 시설물이 멸실·철거·용도변경되어 조치의 필요성이 없어진 경우, 관리 목표를 달성한 경우, 천재지변으로 긴급조치가 필요한 경우, 그 밖에 지정을 유지할 필요가 없어진 경우에 지정을 해제하도록 한다. 관리 목표 달성은 연 2회(상반기·하반기) 통행속도 조사를 실시하여 2년간의 평균 통행속도가 관리 목표를 초과하는 경우를 말한다. 해제한 경우에는 고시해야 한다.

5. 관련 법령·기준·표준

제도의 근거 법은 「도시교통정비 촉진법」이다. 지정 기준은 같은 법 시행령에 있고, 혼잡통행료와 교통유발부담금은 같은 법 본문에 있다. 기준 수치와 조건을 정리하면 다음 표와 같다.

표의 값은 경계 표현을 원문대로 적용한다. 속도 기준은 시속 15km/h 미만이므로 정확히 15km/h인 상태는 혼잡시간대에 해당하지 않는다. 발생 횟수는 주 중 21회 이상이므로 20회는 기준에 미달한다. 시설물 기준은 하루 3회 이상, 한쪽 방향 교통량의 10퍼센트 이상이다.

지방자치단체는 지역 여건과 교통상황을 고려하여 지정 기준을 조례로 달리 정할 수 있다. 조례로 정하는 범위는 시행령 지정 기준의 100분의 50 범위에서 강화하거나 완화하는 것이다(시행령 제30조제4항). 부설주차장 이용제한은 「주차장법」 제2조제1호다목에 따른 부설주차장을 대상으로 한다.

개정 연혁은 조문의 개정 표기로 확인된다. 법 제42조제5항 단서는 2015년 7월 24일 개정 표기가 있다. 시행령 제30조제1항은 2017년 1월 10일 개정 표기가 있다. 법 제45조제2항의 관리청 협의 조항은 2023년 8월 16일에 신설됐다. 법 제43조는 2026년 6월 16일 개정 표기가 있다. 시행일은 법이 2026년 12월 17일, 시행령이 2026년 9월 15일로 표기돼 있다.