통합채산제

왜 배우는가: 유료도로 여러 노선을 묶어 요금과 비용을 함께 계산하는 제도의 요건과 승인 절차를 익혀야 한다. 시험에서는 법령상 요건, 승인 절차, 제재 규정을 묻는 문제로 자주 나온다.

출제 이력: 제128회 1교시 4번, 제113회 1교시 5번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

통합채산제는 2 이상의 유료도로를 하나의 유료도로로 보아 통행료를 통합하여 수납하는 제도다.

답안 첫 줄에는 이 정의 문장을 그대로 쓴다. 이어서 승인 주체와 요건을 덧붙이면 정의가 완성된다. 통합채산제는 요금을 한 번에 받는 제도이면서 동시에 노선 묶음에 대한 행정 승인 제도다. 두 성격을 함께 적어야 법적 근거를 빠뜨리지 않는다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 통합채산제
• 유료도로
• 유료도로관리청
• 유료도로관리권자
• 건설유지비 총액
• 통행료 통합수납

키워드는 본문에서 처음 나올 때 정식 명칭으로 쓴다. 약칭이나 비슷한 말로 바꾸면 용어가 흐려진다. 같은 용어는 같은 표기로 통일한다.

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면, 통합채산제는 여러 유료도로를 한 덩어리로 보고 통행료도 한 덩어리로 받는 방식이다. 노선마다 따로 계산하면 교통량이 적은 노선은 건설유지비를 통행료로 회수하기 어렵다. 한 덩어리로 계산하면 수입이 많은 노선이 적은 노선의 비용 회수를 함께 맡을 수 있다.

정식 정의는 「유료도로법」 제18조제1항에 있다. 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 둘 이상의 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받는 제도다. 이때 다음 세 가지 요건을 모두 갖춰야 한다.

• 유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것
• 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
• 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것

요건 가운데 첫째는 관리 주체의 동일성이다. 둘째는 노선 간 교통상 연계성이다. 셋째는 통합 징수의 합리성이다. 셋 중 하나라도 빠지면 통합채산제로 묶을 수 없다. 기존 승인 내용에 신규 유료도로를 넣거나 내용을 바꾸는 경우에도 통행료 및 수납기간 공고 이전에 유료도로관리청의 승인을 받아야 한다.

승인 신청 절차는 「유료도로법 시행령」 제12조에 따른다. 유료도로관리권자는 노선명, 건설유지비 총액, 통행료 총액, 수납기간 및 수납구간을 적은 신청서를 낸다. 여기에 통합수납사유서와 연도별 수지예산명세서를 첨부해 유료도로관리청에 제출한다. 유료도로관리청은 신청서를 받은 날부터 60일 이내 승인 여부를 유료도로관리권자에게 통보한다.

승인 없이 통합채산제를 시행하면 1천만원 이하의 과태료를 부과받는다(「유료도로법」 제28조제1항제1호). 과태료는 유료도로관리청이 부과하고 징수한다. 따라서 답안에서는 승인 절차와 제재를 함께 적는 것이 안전하다.

유료도로관리청은 유료도로를 신설하거나 개축한 도로관리청을 말한다. 유료도로관리권자는 유료도로관리권을 가진 자로서 통행료를 받는 주체다. 건설유지비 총액은 유료도로의 신설, 개축, 유지, 수선 등 관리에 필요한 비용의 원리금 총액이다. 통행료 통합수납은 여러 노선의 통행료를 한 곳에서 받는 행위 전체를 가리킨다.

혼동하기 쉬운 것은 통행료의 일괄 수납(제18조의2)이다. 일괄 수납은 관리청이나 관리권자가 서로 다른 유료도로를 연속하여 통과하는 차량의 통행료를 하나로 대신 받는 것이다. 통합채산제는 비용과 수입을 노선 묶음 전체로 계산하는 제도다. 두 제도는 요금을 한 번에 받는다는 점만 같고, 요건과 목적은 다르다.

가상의 예로 두 유료도로가 같은 관리청이 관리하는 연속 구간이라고 하자. 한 노선은 교통량이 많아 통행료 수입이 크고, 다른 노선은 교통량이 적어 건설유지비를 단독으로 회수하기 어렵다. 이 경우 두 노선을 하나의 유료도로로 묶어 통행료를 받으면 수입이 많은 노선이 나머지 비용을 보전하는 구조가 된다.

3. 등장 배경과 필요성

유료도로 한 노선만으로는 수요가 안정되지 않는 경우가 많다. 교통량이 적은 노선은 통행료 수입이 건설유지비에 못 미친다. 이때 교통상 연결된 노선을 묶으면 수입 구조가 안정된다. 통합채산제는 이런 보전 구조를 법으로 정한 제도다.

신규 유료도로를 만들 때 이 요구가 특히 중요해진다. 「유료도로법」 제4조제3항은 수납기간에 예상되는 통행료 총액이 건설유지비 총액에 미치지 못하면 그 도로를 유료도로로 신설하거나 개축할 수 없다고 정한다. 다만 국가나 지방자치단체가 대통령령으로 정한 비율 이상의 재정지원을 하면 예외가 된다. 수익성이 낮은 노선은 수익 노선과 묶어 회수 가능성을 높여야 제도상 인정받을 수 있다. 통합채산제는 이 요구를 충족하는 수단이 된다.

요금 산정에서도 이 제도가 전제된다. 「고속도로 통행요금 산정기준」 제2조제2항은 건설유지비 총액을 「유료도로법」 제18조의 통합채산제에 따라 대상노선 전체를 기준으로 산정한다고 정한다. 같은 기준 제1항은 통행요금을 건설유지비 총액을 보전하는 총괄원가 수준에서 정하도록 한다. 제3항은 총괄원가를 적정원가에 적정 투자보수를 더한 금액으로 본다. 따라서 통합 계산은 개별 노선의 적자를 가리는 것이 아니라 원가 보상 원칙을 묶음 단위로 적용하는 것이다.

법령의 체계도 시기별로 정비됐다. 「유료도로법」 제18조제2항은 승인 방법과 절차를 대통령령에 위임하는 조항이며, 2014년 1월 개정에서 신설됐다. 시행령 제12조제2항의 통보 기한 조항은 2014년 7월 개정에서 신설됐다. 승인 절차가 법과 시행령으로 나뉘어 있으므로 답안에서는 두 단계를 구분해 적어야 한다.

제도의 필요성은 세 가지로 정리된다. 첫째, 노선 간 재원을 나눠 건설유지비 회수를 안정시킨다. 둘째, 관리 주체가 같은 노선을 묶어 요금 체계를 단순하게 한다. 셋째, 승인 절차를 두어 임의로 묶는 것을 막는다. 셋째 항목은 과태료 규정과 맞물려 제도의 통제 기능을 보여 준다.

4. 구성요소·원리·절차

통합채산제는 둘 이상의 유료도로를 하나의 유료도로로 묶는 제도다. 묶음 전체의 통행료로 노선 비용을 회수하는 것이 핵심이다. 노선마다 따로 계산하던 통행료를 묶어 건설유지비를 한꺼번에 회수한다. 개별 노선의 적자를 다른 노선의 수입으로 메우는 구조라는 점이 가장 중요하다.

구성요소는 다음과 같다.

앞의 세 항목은 노선을 묶을 자격을 정한다. 마지막 항목은 신청서에 적는 계산 범위를 정한다. 비용과 수입을 한 묶음으로 계산하므로 노선 목록과 수납기간·수납구간이 분명해야 한다.

원리는 묶음 단위의 수지 균형이다. 수납기간 동안 묶음 전체에서 걷히는 통행료가 건설유지비 총액을 넘어야 한다. 법 제4조 ③은 같은 비교로 신설·개축 가능 여부를 정한다. 예상 통행료 총액이 건설유지비 총액에 못 미치면 원칙적으로 유료도로로 신설할 수 없다. 다만 국가나 지방자치단체가 대통령령으로 정한 비율 이상으로 재정지원을 하면 예외가 된다.

$R_{total} \ge C_{total}$

R_{total}은 수납기간 동안 예상되는 통행료 총액(원), C_{total}은 건설유지비 총액(원, 원리금 포함)이다. 좌변이 우변 이상이면 묶음 전체의 수입으로 비용을 회수할 수 있다. 가상의 예로 노선 두 개를 묶으면, 각각만으로는 비용 회수가 어려운 노선도 합산 수입으로 C_{total}을 넘을 수 있다. 이 때문에 묶음 단위 계산이 필요하다.

통합 승인 절차는 다음 순서로 진행된다.

• 유료도로관리권자가 신청서를 유료도로관리청에 제출한다. 신청서에는 노선명, 건설유지비 총액, 통행료 총액, 수납기간 및 수납구간을 적는다.
• 첨부 서류는 통합수납사유서, 연도별 수지예산명세서, 신설·개축 비용의 상환계획서다.
• 유료도로관리청은 신청서를 받은 날부터 60일 이내에 승인 여부를 통보한다. 승인 심사는 3가지 요건 충족 여부로 한다.
• 승인 후 통행료와 수납기간 등을 공고하고 통합 수납을 시작한다.

• 신규 노선을 포함하거나 승인 내용을 바꾸려면 공고 이전에 관리청 승인을 받아야 한다. 승인 없이 통합채산제를 시행하면 제28조에 따라 1천만원 이하의 과태료를 부과한다.
• 통행료는 수납 주체에 따라 귀속된다. 국토교통부장관이 수납하는 통행료는 국고의 수입이다. 지방도로관리청이 수납하면 해당 지방자치단체의 수입이다. 유료도로관리권이 설정된 경우에는 관리권자의 수입이다.

5. 관련 법령·기준·표준

통합채산제의 근거는 「유료도로법」 제18조다. 승인 절차는 「유료도로법 시행령」 제12조와 「유료도로법 시행규칙」 제7조가 정한다. 승인 없이 시행한 경우의 과태료는 「유료도로법」 제28조에 있다. 건설유지비 총액의 산정 기준은 「고속도로 통행요금 산정기준」이 정한다. 건설유지비 총액은 대상노선 전체를 기준으로 산정한다.

법 제18조 ①은 3가지 요건을 모두 충족해야 통합을 허용한다. 요건 가운데 하나라도 빠지면 통합 대상이 되지 않는다. 표의 기준값은 조문 원문의 표기를 그대로 옮긴 것이다.

신청 주체와 승인 주체의 역할을 나눠 적는 것이 답안의 기본이다. 신청은 유료도로관리권자, 승인은 유료도로관리청이 맡는다. 답안에는 이 두 역할을 함께 적어야 절차가 완결된다.

법령의 개정 표시를 보면 법 제18조 ①항은 2014년 1월 14일 개정 표시가 있다. 시행령 제12조 ②항은 2014년 7월 14일 신설 표시가 있고, 과태료 조항(법 제28조)은 2020년 12월 22일 개정 표시가 있다. 시행령 제12조 본문의 시행일은 2026년 7월 28일로 표시되어 있다. 법령 머리말의 날짜는 그 문서의 마지막 개정일을 뜻한다.