온실가스 감축 정책

왜 배우는가: 교통은 국가 온실가스 배출에서 큰 몫을 차지하고, 그중 도로부문의 비중이 특히 크다. 감축 정책의 체계를 알아야 교통환경 문제의 해법을 답안에 구체적으로 제시할 수 있다. 정책 체계, 지자체 배출 통계, 감축 잠재량 산정이 함께 묶여 묻는 경우가 많아 개념의 틀을 먼저 잡아야 한다.

출제 이력: 제134회 2교시 4번, 제131회 4교시 4번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

온실가스 감축 정책은 교통 활동에서 배출되는 온실가스를 줄이기 위해 국가와 지자체가 제도·사업·기술 수단을 묶어 추진하는 정책 체계이다.

정의 문장은 세 요소로 이루어진다. 대상은 교통 활동이고, 목적은 온실가스 배출 감소이며, 수단은 제도·사업·기술이다. 답안 첫 줄에는 이 문장을 그대로 쓰고, 이어서 핵심 키워드를 배출량 산정, 관리 체계, 감축 수단 순서로 배치한다. 교통 온실가스 문제는 얼마나 배출되는지 알아내는 일과 어떤 수단으로 줄일지 정하는 일로 구분되므로, 답안도 두 축을 구분해 쓰면 채점 포인트를 놓치지 않는다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 온실가스 인벤토리
• 교통부문 온실가스관리시스템(KOTEMS)
• 목표관리업체
• 저감효과 평가
• 감축 잠재량
• 도로부문 감축
• 교통수요관리
• 저탄소 녹색성장

2. 개념 풀이

쉬운 말로 보면, 자동차가 달리면 연료가 타면서 온실가스가 나온다. 그래서 차를 덜 타게 하거나, 연료를 덜 쓰는 수단으로 바꾸거나, 배출량을 재고 관리하는 활동이 모두 감축 정책에 해당한다. 교통은 도로와 차량 구조가 오래 유지되는 분야이므로, 정책도 단기 조치와 장기 계획을 함께 가져가야 한다.

정식으로 정의하면, 온실가스 감축 정책은 교통부문에서 온실가스 배출을 억제하기 위해 법령, 제도, 사업, 기술을 결합하여 추진하는 정책 수단의 총체다. 영문으로는 감축(Mitigation)에 해당하며, 기후변화에 대한 적응(Adaptation)과 구분한다. 감축은 원인인 배출을 줄이는 데 초점이 있고, 적응은 이미 나타난 기후 영향에 대비하는 데 초점이 있다.

핵심 용어는 다음과 같이 풀이한다.

• 온실가스는 지구 온난화를 일으키는 기체의 총칭이다. 이산화탄소(CO2), 메탄(CH4), 아산화질소(N2O), 수소불화탄소(HFCs), 과불화탄소(PFCs), 육불화황(SF6)이 대표적이다. 이 가운데 이산화탄소가 전체 온실가스 배출의 80% 이상을 차지하므로 감축의 중심이 된다.
• 온실가스 인벤토리는 일정 기간 배출원별 온실가스 배출량을 빠짐없이 집계한 목록이다. 감축 목표를 세우고 성과를 확인하는 기초 자료가 된다.
• 목표관리업체는 교통부문에서 온실가스 배출 목표를 관리받는 업체를 말한다. 이들의 배출현황은 목표관리시스템으로 관리되어 이행 여부를 점검한다.
• 감축 잠재량은 정책이나 사업을 시행했을 때 줄일 수 있는 온실가스 양의 예상치다. 기준 배출량에서 사업 후 배출량을 뺀 값으로 보며, 단위는 tCO2-eq를 쓴다.
• 저감효과 평가는 교통정책을 시행할 때 온실가스가 얼마나 변하는지 예측하고 평가하는 일이다. 여러 정책 대안을 비교해 우선순위를 정하는 근거가 된다.
• 교통수요관리는 자가용 이용을 줄이고 대중교통 등으로 이동을 옮기도록 통행 수요를 조절하는 수단이다. 혼잡과 배출을 함께 낮추는 효과가 있다.
• 저탄소 녹색성장은 온실가스 감축과 경제 성장을 함께 추구하는 국가 정책 기조다. 관련 법령은 「저탄소 녹색성장 기본법」이다.

정책과 사업을 구분해 쓰는 것도 필요하다. 정책은 국가나 지자체가 정하는 방향과 제도를 뜻하고, 사업은 특정 지역이나 설비에서 실행하는 개별 감축 활동을 뜻한다. 가상의 예로, 교통수요관리 방침은 정책이고 노선 버스를 전기 버스로 바꾸는 활동은 사업에 해당한다. 두 층위를 나누어 설명하면 답안의 논리가 분명해진다.

정책 수단은 대체로 규제, 경제적 수단, 정보 제공, 기술 개발로 나눌 수 있다. 규제는 배출 기준이나 차량 배출 허용치를 정하는 방식이고, 경제적 수단은 세금이나 요금, 인센티브로 행동을 바꾸는 방식이다. 정보 제공은 배출량을 공개하거나 교육하는 방식이며, 기술 개발은 연료 효율과 대체 동력을 높이는 방식이다. 이 네 가지 수단을 조합하는 것이 교통 감축 정책의 일반적인 구조다.

3. 등장 배경과 필요성

최근 전 세계적으로 기후위기에 대한 관심이 높아지면서 우리 정부도 2050 탄소중립 실현을 목표로 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 2019년에 대폭 강화했다. 이 목표에 따라 2030년까지 온실가스 배출량을 2018년 대비 40% 감축하기로 결정했다.

목표 가운데 교통부문의 몫도 별도로 정해졌다. 수송부문 온실가스 배출량은 2018년 98.1백만 톤에서 2030년 61백만 톤으로 설정되어, 당초보다 37.1백만 톤을 줄이는 계획이다. 국가 목표 안에서 교통부문의 감축량이 따로 관리되므로, 교통부문 자체의 감축 체계가 필요해졌다.

교통 감축에서 도로의 역할은 특히 크다. 도로부문은 교통부문 총 온실가스 배출량의 95% 이상을 차지하는 주요 배출원이다. 화물수송에서는 온실가스 배출량의 97%가 도로에서 발생한다. 따라서 도로 정책은 교통 감축의 중심에 놓인다.

그런데 국가 온실가스 통계는 도로부문의 총 배출량만 산정하고 있다. 그래서 지역이나 교통 특성에 따라 배출이 어떻게 달라지는지 파악하고 모니터링하기 어렵다. 이 공백을 메우기 위해 지자체별 온실가스 통계가 필요해졌다.

이 필요성은 특별대책지역 제도와 맞물린다. 「지속가능교통물류발전법」에 따른 녹색교통진흥 특별대책지역 지정·관리 제도는 2013년부터 시행되었다. 특별대책지역을 지정하고 관리하려면 지자체별로 배출량을 알고 있어야 한다.

지자체도 「저탄소 녹색성장 기본법」에 따라 기후변화에 대응하는 역할을 맡는다. 교통부문 온실가스관리시스템(KOTEMS)은 230개 시·군·구의 온실가스 배출량을 제공하고, 지역 특성에 맞는 감축 정책의 예상 감축량을 산정하는 기능을 갖춘다. 지자체의 온실가스 인벤토리 구축을 돕는 것이 핵심 역할이다.

교통 정책을 평가하는 일도 중요하다. 배출 산정 체계가 없으면 감축 실적을 객관적으로 보여 주기 어렵고, 정책 간 우선순위를 정할 근거도 부족해진다. 그래서 배출량 산정, 목표 관리, 저감효과 평가가 함께 갖추어져야 한다.

과거 교통정책은 속도와 용량 확충에 무게를 두어 왔다. 배출 관점에서는 통행 수요를 조절하고 자가용에서 대중교통이나 친환경 수단으로 옮기는 전환이 필요하다. 이 전환은 정책 목표와 교통 여건이 맞물릴 때 효과가 난다.

따라서 도로부문 감축이 교통 온실가스 감축의 중심이 된다.

4. 구성요소·원리·절차

KOTEMS는 교통부문 온실가스를 체계적으로 관리하기 위해 세 가지 시스템으로 구성된다. 세 시스템은 배출량 파악, 목표 관리, 정책 효과 평가를 나누어 맡는다. 같은 자료 기준을 공유하므로 감축 정책의 계획과 평가가 한 흐름으로 이어진다.

배출정보시스템은 인벤토리를 구축하는 기반이다. 목표관리시스템은 목표관리업체의 배출 현황을 관리한다. 저감효과평가시스템은 정책을 적용하기 전과 후의 배출 변화를 비교하는 도구다.

교통부문 배출량 산정의 기본 원리는 활동도에 배출계수를 곱하는 것이다. 활동도는 차종별 주행거리나 연료 사용량처럼 배출을 일으키는 활동의 크기다. 배출계수는 단위 활동당 배출되는 온실가스량이다. 도로부문은 교통부문 총 배출량의 95% 이상을 차지하므로 도로 정책이 감축의 중심이 된다.

$E = AD \times EF$

E는 온실가스 배출량(tCO2-eq), AD는 활동도, EF는 배출계수(tCO2-eq/단위 활동)다. 여러 활동이 있으면 활동별 배출량을 합산한다.

감축잠재량 산정은 다음 식으로 나타낸다.

$R = E_{base} - E_{policy}$

R은 감축잠재량(tCO2-eq/년), E_base는 기준 시나리오 배출량, E_policy는 정책 적용 후 배출량이다. 감축잠재량은 기준 시나리오 배출량과 정책 적용 후 배출량의 차이다.

감축잠재량 산정 절차는 다음과 같다.

• 활동 자료를 수집한다. 차종별 주행거리와 연료 사용량 등 통계를 확보한다.
• 활동도와 배출계수를 곱해 지자체별 배출량을 산정한다.
• 정책을 적용하지 않은 기준 시나리오 배출량을 설정한다.
• 정책 적용 후 배출량을 예측하고 두 값의 차이를 구한다.
• 감축잠재량을 목표관리 체계에 반영해 이행 상황을 점검한다.

구성도는 활동 자료가 배출정보시스템을 거쳐 평가와 목표 관리로 이어지는 흐름을 보여준다.

KOTEMS는 230개 시·군·구의 배출량을 제공하고, 지자체 특성에 맞는 예상 감축량 산정 기능을 함께 제공한다. 국가 통계는 도로부문 총 배출량만 산정하므로 지역별 배출 특성을 파악하기 어렵다. 지자체별 인벤토리가 있어야 지역 정책의 감축량을 산정할 수 있다.

5. 관련 법령·기준·표준

감축정책은 법령과 국가계획을 근거로 추진된다. 저탄소녹색성장기본법은 지자체가 기후변화에 대응하는 근거가 된다. 지속가능 교통물류 발전법 제41조는 특별대책지역의 지정과 변경을 규정한다. 특별대책지역 지정·관리 제도는 2013년부터 시행된다.

국가통합교통체계효율화법의 국가기간교통망계획은 교통·물류 분야 최상위 계획이다. 이 계획은 국토기본법에 따른 국토종합계획과 조화를 이뤄야 한다. 국가물류기본계획은 국토교통부장관과 해양수산부장관이 5년마다 공동으로 수립하는 10년 단위의 국가계획이다.

국가 감축목표는 2019년에 대폭 강화됐다. 2021년 12월에 상향된 목표가 유엔기후변화협약 사무국에 제출됐다. 교통 부문 목표는 이 국가 목표를 이행하는 수단으로 설정된다.

다음 표는 감축정책 설명에 필요한 기준값과 근거를 정리한 것이다. 수치의 단위와 적용 조건을 함께 기억하는 것이 중요하다.

표의 수치는 국가 목표와 교통 부문 목표를 구분해 읽어야 한다. 도로부문 비중은 도로 정책의 우선순위를 정하는 근거가 된다.

수송부문 배출량은 2018년 98.1백만 톤에서 2030년 61백만 톤으로 낮추는 것이 계획이다. 이는 당초보다 37.1백만 톤, 37.8%를 줄이는 것이다. 화물수송에서는 배출의 97%가 도로에서 발생하므로, 수송부문 목표는 도로 정책과 철도 등 수단 전환 정책을 함께 요구한다.

• 저탄소녹색성장기본법: 기후변화 대응의 기본 근거 법률이다.
• 지속가능교통물류발전법: 특별대책지역 지정·관리의 근거다.
• 국가통합교통체계효율화법: 국가기간교통망계획의 근거다.
• 국토기본법: 국토종합계획의 근거다.