지선국도·지정국도

왜 배우는가: 지정국도와 지선은 국가 도로망의 기능을 나누어 맡는 개념이라 교통계획과 정책 문제에서 함께 자주 묻는다. 도로법상 정의와 지정 기준을 정확히 알아야 선정기준과 도입효과를 설명할 수 있다.

출제 이력: 제128회 1교시 9번, 제113회 2교시 5번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

지정국도는 일반국도 중 간선 기능을 맡도록 지정한 구간이고, 지선은 고속국도·일반국도에서 갈라져 거점을 잇는 도로이다.

지정국도와 지선은 모두 도로법이 정한 국도 체계 안의 개념이다. 두 개념 모두 국토교통부장관이 지정·고시할 수 있지만 대상과 목적이 다르다. 지정국도는 이미 일반국도인 노선 가운데 일부 구간을 가리킨다. 지선은 고속국도나 일반국도에 딸려 인근 거점을 잇는 연결 도로를 가리킨다. 답안에서는 두 개념을 나란히 쓰되 대상과 목적을 구분해야 한다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 국가간선도로망: 고속국도와 일반국도가 함께 이루는 전국 간선 도로 체계.
• 일반국도: 주요 도시·항만·공항·산업단지 등을 연결하도록 지정·고시된 국도.
• 지정국도: 일반국도 중 간선 기능 유지가 필요한 구간을 따로 지정한 도로.
• 지선: 고속국도·일반국도에서 갈라져 인근 도시·항만·공항 등을 잇는 도로.
• 본선: 지선이 연결되는 고속국도 또는 일반국도 노선.
• 도로관리청: 도로의 계획·건설·관리를 맡는 기관.

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면 지정국도는 일반국도 가운데 간선 역할을 계속 맡겨야 하는 구간이다. 지선은 본선에서 가지처럼 뻗어 나와 주요 거점에 닿는 짧은 도로다. 두 개념 모두 노선 전체가 아니라 필요한 구간이나 연결 부분을 중심으로 한다는 점이 공통이다.

정식 정의는 도로법에서 찾는다. 도로법 제12조제3항에 따르면 국토교통부장관은 국가간선도로망의 기능을 유지하기 위해 필요한 경우 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시 지역(읍·면 지역은 제외한다)의 일반국도 가운데 일부 구간을 일반국도지정도로로 지정·고시할 수 있다. 이 구간이 지정국도다. 지정 대상은 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시 지역(읍·면 지역 제외)에 있는 일반국도 구간이다. 지정 기준, 절차, 관리 기준은 대통령령으로 정한다.

지정국도는 노선 전체가 아니라 간선 기능이 필요한 구간만 지정된다.

지정국도는 법적으로 여전히 일반국도다. 따라서 관리 기준은 일반국도의 관리 기준을 따른다. 지정 요건은 간선 기능을 수행하는 일반국도로서 교통량 증가에 따른 혼잡으로 간선 기능 수행이 어렵고, 주변 여건상 우회도로 개설이 곤란한 경우다. 다만 둘 이상의 도로관리청이 공동 지정한 자동차전용도로는 간선 기능을 수행하는 것만 요건이다. 지정 후에도 다수의 인접지역 개발 등으로 간선 기능을 유지하기 곤란하거나, 별도 도로가 신설·확장되어 간선 기능을 대체할 수 있으면 지정국도의 지정을 해제할 수 있다.

지선은 도로법 제13조제1항에 따라 국토교통부장관이 지정·고시할 수 있는 도로다. 지정 대상은 두 가지다. 첫째는 고속국도 또는 일반국도와 인근의 도시·항만·공항·산업단지·물류시설 등을 연결하는 도로다. 둘째는 고속국도 또는 일반국도의 기능을 보완하기 위해 본선을 우회하거나 본선끼리 서로 연결하는 도로다. 지선은 연결되는 주된 도로의 종류에 따라 고속국도 또는 일반국도로 본다. 지선의 세부 지정 요건은 대통령령에서 정하며 4절에서 다룬다.

핵심 용어 풀이는 다음과 같다.

• 일반국도지정도로: 법령상 지정국도의 정식 이름.
• 우회국도: 기존 일반국도를 대체하기 위해 우회 구간을 일반국도로 지정한 도로.
• 지선: 본선에 연결되어 인근 거점을 잇는 도로로서 지정·고시된 노선.

지정국도와 우회국도는 모두 일반국도이지만 목적이 다르다. 우회국도는 기존 노선을 대체하는 우회 도로이고, 지정국도는 기존 노선 가운데 간선 기능을 지키는 구간이다. 지선은 본선에 딸린 연결 도로이지만 법상 주된 도로의 종류에 따라 고속국도 또는 일반국도로 본다. 이 차이를 구분해 쓰면 개념 혼동에 따른 감점을 피할 수 있다.

3. 등장 배경과 필요성

국가간선도로망은 고속국도와 일반국도가 전국의 주요 도시와 항만·공항·산업단지를 잇는 체계다. 그런데 일반국도가 도시 한가운데를 그대로 지나면 장거리 간선 교통과 시내 교통이 뒤섞인다. 이때 간선 기능이 떨어지고 교통혼잡이 생기며, 이는 국가 물류와 지역 생활권을 함께 흔드는 문제가 된다.

지정국도는 이 문제를 노선 전체가 아니라 구간 단위로 푸는 장치다. 교통량 증가로 간선 기능 수행이 어렵고, 주변에 우회도로를 새로 내기 어려운 구간이 대상이 된다. 우회도로가 있으면 간선 기능을 그 도로가 대신할 수 있으므로, 우회도로 개설이 곤란하다는 조건이 붙는다. 이런 구간을 지정해 관리하면 국가 간선 기능을 지키면서 지역의 도시 여건도 반영할 수 있다.

지선의 배경은 접근성이다. 고속국도와 일반국도 본선이 항만·공항·산업단지·물류거점과 떨어져 있으면 물류를 효율적으로 옮기기 어렵다. 지선은 본선에서 짧게 갈라져 이 거점에 닿게 하고, 특히 본선을 우회하거나 연결하는 지선은 통행시간·거리 단축 효과가 있어야 한다. 이는 교통물류 효율을 높이려는 같은 배경에서 나온 요건이다.

제도 측면에서는 현행 도로법이 일반국도 지정, 지정국도, 지선을 제12조와 제13조에 나누어 규정한다. 2014년 도로법이 전면 개정되어 2014년 7월 14일부터 시행되었고, 이후 일반국도는 대통령령이 아니라 국토교통부장관이 고시하는 방식으로 지정된다. 국가지원지방도 노선도 같은 시기에 고시로 정리되었다.

필요성은 계획 체계에서도 드러난다. 도로법 제6조는 도로관리청이 5년마다 건설·관리계획을 세우도록 하며, 그 대상에 고속국도 또는 일반국도의 지선을 포함한다. 따라서 지선은 국가 도로 계획의 정식 대상이다. 같은 법 제8조가 다루는 대도시권 교통혼잡도로는 지정국도와 목적이 다르므로 6절에서 비교한다.

4. 구성요소·원리·절차

일반국도는 주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하며 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로다. 지정국도와 지선은 이 일반국도 체계 안에서 기능과 지정 요건을 나눈 하위 구분이다. 두 도로는 같은 일반국도 계열이지만 지정 목적이 서로 다르다.

표의 네 구분은 모두 일반국도 체계에 속한다. 지정국도는 구간을 지정해 간선 기능을 지키는 제도이고, 지선은 노선 단위로 본선과 거점을 잇는 제도다.

지정국도의 원리는 교통량 증가 등에 따른 교통혼잡으로 간선 기능 수행이 어려워진 일반국도 구간을 국토교통부장관이 별도로 지정하는 데 있다. 지선의 원리는 본선에서 분기해 인근 도시·항만·공항·산업단지·물류시설과 짧게 연결함으로써 접근성을 높이고 노선 체계를 정돈하는 데 있다.

지정국도 지정 절차는 다음과 같다.

• 대상 구간이 교통혼잡으로 간선 기능을 수행하기 어려운지 검토하고, 우회도로 개설이 곤란한지 함께 본다.
• 대상 구간을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장의 의견을 듣는다.
• 국토교통부장관이 지정·고시한다. 변경과 해제에도 의견 청취 절차를 거친다.

지선은 두 유형으로 지정된다. 제1호 지선은 본선과 인근 도시등을 직접 연결해 접근성을 높이거나 교통물류를 개선하는 도로로서 4개 요건 모두 충족이 필요하다. 제2호 지선은 본선을 우회하거나 서로 연결해 통행시간과 거리를 줄이는 도로다. 지선이 지정되면 연결되는 주된 도로의 종류에 따라 고속국도 또는 일반국도로 본다. 지정국도는 간선 기능 유지가 목적이고 지선은 본선 연결이 목적이다

5. 관련 법령·기준·표준

현행 기준은 도로법을 기본으로 하고, 지정 기준·절차·관리 기준의 세부는 도로법 시행령에 위임되어 있다. 국토교통부장관은 타당성 검토를 거쳐 일반국도와 국가지원지방도를 지정·변경·폐지할 때 지정 대상 및 기준 해당 여부를 검토해야 한다(도로법 시행규칙 제5조의2제1항). 아래 표는 기준값과 적용 조건, 근거 조문을 한 줄씩 모은 것이다.

표의 지정국도 항목은 두 요건을 모두 갖춰야 지정 대상이 된다. 지선은 제1호와 제2호의 요건이 목적에 따라 달라서 유형별로 따로 충족해야 한다. 지정국도는 두 요건을 모두 갖춰야 지정된다

지정 판단은 교통혼잡으로 인한 간선 기능 저하와 주변 여건에 따른 우회도로 개설의 곤란성으로 이루어진다. 해제는 인접지역 개발로 간선 기능 유지가 곤란하거나 별도 도로가 간선 기능을 대체할 때 가능하다.

연혁은 다음과 같다. 2014년 1월 21일 전면개정된 도로법이 같은 해 7월 14일부터 시행되면서 일반국도 노선은 대통령령이 아니라 국토교통부장관이 지정·고시하는 방식으로 바뀌었다. 이후 일반국도 지정 조항은 2020년 1월 29일과 2020년 6월 9일에 각각 개정되었다. 지정국도의 지정 기준과 관리 기준은 대통령령으로 정한다는 체계가 현행 기준이다.