공물법: 행정재산·공용폐지·사용허가·변상금

핵심 정리

행정재산은 국가나 지방자치단체가 소유하면서 직접 공용·공공용·기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산이다. 공유수면처럼 그 자체가 공공의 사용에 제공되는 자연공물과, 도로·공원처럼 인공적으로 조성되어 공공용으로 쓰이는 인공공물이 있다. 인공공물인 도로·공원은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로 공공용으로 사용하기로 결정되거나 실제로 행정재산으로 사용될 때 행정재산이 된다.

행정목적을 위하여 공용되는 행정재산은 공용폐지가 되지 않는 한 사법상 거래 대상이 될 수 없어 취득시효의 대상도 되지 않는다. 행정재산의 성질은 별도의 공용폐지 절차를 거쳐야 사라진다.

공용폐지는 행정재산이 행정목적의 용도에서 벗어나 일반재산이 되는 절차다. 공용폐지는 적법한 의사표시로 이루어져야 하며, 그 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관없다. 다만 묵시적 공용폐지는 공물이 사실상 본래 용도에 쓰이지 않는다거나 행정주체가 점유를 잃었다는 정도만으로 인정되지 않는다. 주변 사정을 종합할 때 공용을 폐지하려는 의사가 있었다고 객관적으로 판단할 수 있어야 한다.

행정재산의 사용·수익을 허가하는 행위는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 하는 행정처분이다. 판례는 이를 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허로 본다. 도로점용도 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위라는 점에서 같은 구조를 갖는다.

허가 없이 무단으로 행정재산을 점유한 자에게 부과하는 변상금은 국유재산법 등에 근거한 공법상 금전급부의무다. 그 부과행위는 항고소송의 대상이 되는 처분이다.

자세히

시효취득과 행정재산 보호

취득시효를 주장하는 자는 해당 재산이 공용폐지되어 시효취득의 대상이 되었다는 점을 스스로 입증해야 한다. 공용폐지 사실이 증명되지 않으면 그 재산은 여전히 행정재산으로서 시효취득의 대상이 되지 않으므로, 이 입증 문제가 시효취득 주장의 핵심이다.

도로구역 결정·고시가 있고 도로 확장을 위한 실시계획에 따라 공사가 진행 중인 국유토지는 아직 행정재산이다. 그러므로 그 토지는 취득시효의 대상이 될 수 없다.

공용폐지의 의사표시

매립으로 토지가 된 공유수면에 대한 공용폐지 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 무방하다. 다만 이는 공유수면이 매립되어 토지로 변한 경우의 논점이며, 의사표시가 적법해야 한다는 요건은 그대로 필요하다.

관리청이 착오로 행정재산을 다른 재산과 교환하였다는 사정만으로 적법한 공용폐지 의사표시가 있었다고 볼 수는 없다. 교환이라는 외형이 있어도 폐지 의사가 적법하게 표시되었는지는 별도로 따져야 한다.

사용허가와 특허의 법적 성질

공유수면 점·사용허가는 특정인에게 공유수면의 독점적 이용권을 설정하여 주는 특허의 성질을 가진 처분이다. 하천수 사용권 역시 특허에 의한 공물사용권의 일종이다.

행정재산이 용도폐지되어 일반재산이 되면 그 이전에 한 사용허가는 소멸하며 사용료를 부과할 수 없다. 행정재산 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 자에게 사용·수익하게 할 수 없으므로, 임차인의 양도·양수·전대를 허용하는 조례는 상위법령에 위반된다.

도로점용의 법적 성질과 범위

도로법상 도로점용은 일반 공중의 교통에 쓰이는 일반사용과 별도로, 도로의 특정 부분을 유형적·고정적으로 특정 목적에 사용하는 특별사용이다. 점용 대상에는 도로의 지표뿐 아니라 지하 부분도 포함된다.