행정상 손실보상의 요건과 기준

핵심 정리

행정상 손실보상은 공공필요에 따른 적법한 공권력 행사로 개인이 입은 특별한 희생을 금전으로 보전하는 제도다. 사유재산권을 보장하고 부담을 공평하게 나누려는 것이다. 그 기준은 정당보상이며, 정당보상은 피수용재산의 객관적 가치를 완전하게 보상하는 것이다.

정당보상의 범위에서 가장 중요한 경계는 개발이익이다. 공익사업으로 생긴 개발이익은 정당보상의 대상이 아니다. 그 결과 개발이익을 배제하여 산정한 손실보상액도 정당보상의 원칙에 어긋나지 않는다.

보상액을 확정하려면 원칙적으로 재결 절차를 먼저 거치는 것이 필요하다. 보상액은 법이 정한 재결신청 절차를 거쳐 정하는 것이 원칙이다.

손실보상의 대상은 토지 등의 취득·사용으로 생긴 손실이다. 사업시행지 밖의 간접손실도 예견과 특정이 가능하면 보상 대상이 된다.

「헌법」 제23조 제3항의 손실보상은 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한에 대한 보상이다.

자세히

개발이익 배제와 평등권

개발이익을 뺀 보상액이 인근 토지소유자와의 관계에서 평등권을 해치는지도 쟁점이 된다. 정당한 보상액에 해당 공익사업의 개발이익이 들어가지 않는다는 이유만으로 평등권 침해가 인정되는 것은 아니다. 따라서 판단의 초점은 개발이익을 넣느냐보다, 피수용재산의 객관적 가치를 빠짐없이 반영하였느냐에 있다. 판례도 감정평가에서 가격산정요인이 빠짐없이 반영된 적정가격을 산출하여야 한다고 본다.

손실의 발생 시점과 공법상 제한

보상액을 평가할 때 공법상 제한을 받는 상태를 기준으로 삼을지가 중요하다. 해당 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하지 않은 공법상 제한은 사업 이후에 가해졌더라도 제한을 받는 상태 그대로 평가한다. 적법한 개발행위로 공물 이용이 제한되더라도, 특별한 허락 없이 이용해 온 자의 불이익은 손실보상의 대상인 특별한 손실이 아니다. 도시계획시설 지정으로 토지의 이용가능성이 배제되거나 종래 용도대로 사용할 수 없어 현저한 재산적 손실이 생기면, 원칙적으로 국가 등은 이에 대하여 보상하여야 한다. 공유수면 매립면허의 고시만으로는 손실이 발생한다고 할 수 없다. 매립공사가 실행되어 실질적·현실적 피해가 생긴 때에 손실보상청구권이 발생한다.

간접손실과 유추적용

사업지 밖의 간접손실은 보상 근거 규정이 따로 없을 수 있다. 손실을 예견할 수 있고 범위를 특정할 수 있으면 관련 시행규칙 규정을 유추하여 적용할 수 있다. 손실액 산정 기준에 관한 구체적 법령 규정이 없으면, 성질이 유사한 권리에 관한 관련 법령 규정을 유추적용할 수 있다. 두 경우 모두 명문의 보상 규정이 부족한 상황에서 쓰는 방법이다.

보상액 산정 기준

토지수용 보상액을 개별공시지가가 아니라 표준지공시지가를 기준으로 산정하여도 헌법상 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다. 판례는 기준지가가 고시된 지역에서 대상 토지와 지목·등급이 같은 표준지를 선정하여 그 기준지가를 기준으로 하되, 대상지역 공고일 이후의 지가변동률 등 가격산정요인을 종합적으로 참작하여 적정가격을 산출하여야 한다고 본다. 이때 처분청은 보상액이 적정하다는 점을 입증하여야 하고, 표준지와 보상액 산정요인을 구체적으로 특정하여 어떻게 참작했는지 밝혀야 한다고 본다.