행정계획: 형성의 자유와 형량 통제

핵심 정리

행정계획은 행정주체가 특정 행정목표를 달성하려고 여러 행정수단을 종합·조정하여 정하는 활동기준 또는 그 설정행위다. 이를 통해 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하려는 것이다.활동기준이자 설정행위 도시의 건설·정비·개량처럼 전문적·기술적 판단을 기초로 하는 작용이어서, 행정계획은 일반 행정처분보다 행정주체에게 넓은 판단 여지를 준다. 관계 법령이 추상적인 행정목표와 절차만 규정하고 계획의 구체적 내용은 정하지 않는 경우가 있다. 행정계획에 관한 논의는 이 점에서 출발한다. 행정계획은 형식이 다양하므로 법적 성격은 형식보다 권리의무에 미치는 구속력으로 가리는 것이 일반적이다.

행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 형성의 자유를 가진다.광범위한 형성의 자유 관계 법령이 행정목표와 절차만 규정하고 계획의 내용에 관해서는 규정하지 않은 경우 행정주체는 행정계획 결정에서 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 그 자유가 무제한이라는 뜻은 아니다. 행정계획 결정에서 행정청의 형성의 재량은 무제한적이지 않고, 관련되는 제반 공익과 사익을 비교·형량하여야 한다. 따라서 계획결정이 위법한지 판단하려면 행정주체에게 인정되는 형성의 자유와 그에 따르는 형량의무를 함께 살펴야 한다.

형량의 하자는 계획결정 자체를 위법하게 만드는 독립된 사유다. 행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 하지 않거나 고려 대상을 누락하거나 형량이 정당성·객관성을 결여하면, 형량에 하자가 있어 위법하게 된다. 형량의 하자에 대한 심사는 재량권 남용 심사와 겹친다. 다만 형량의 하자를 살필 때는 계획결정의 내용에 앞서 형량 과정부터 본다는 차이가 있다.

행정계획이 국민의 권리의무에 직접 영향을 주는지에 따라 처분성 판단이 갈린다. 구속력의 유무가 처분성 판단의 핵심 기준으로 쓰인다. 정비사업 관리처분계획은 구속적 행정계획에 해당하여, 「도시 및 주거환경정비법」에 따라 인가·고시되면 처분성이 인정된다.

행정계획의 입안이나 변경을 주민이 요구할 수 있는지는 신청권의 문제다.입안 요구 신청권 도시계획구역 내 토지를 소유한 주민은 도시계획 입안권자에게 입안을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다. 신청권이 있는지와 그 범위가 어디까지인지는 쟁점별로 나누어 보아야 한다.

자세히

이익형량 하자와 재량권 일탈·남용

행정청이 계획결정에서 이익형량 시 마땅히 고려할 사항을 누락하면 재량권을 일탈·남용한 것이 된다. 이 판단은 형량을 아예 하지 않은 경우와 구별해서 볼 필요가 있다. 형량을 하긴 했으나 고려할 사항의 범위를 잘못 잡은 경우에는 재량권 일탈·남용의 문제로 다루어진다는 점이 핵심이다.

판례는 도시관리계획결정과 관련하여 재량권 일탈·남용 여부를 입법 취지와 목적, 녹지 등 구체적 현황, 이해관계자 사이의 권익 균형을 종합하여 신중히 판단해야 한다고 본다. 자연환경 보호 등을 목적으로 하는 도시관리계획결정은 식생이 양호한 수림의 훼손처럼 장래의 불확실한 상황과 파급효과를 예측한 행정청의 재량적 판단이므로, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반하지 않는 한 폭넓게 존중된다고 본다.

계획재량의 통제법리는 계획을 새로 세우는 경우에만 쓰이는 것이 아니다. 광범위한 형성의 자유가 인정되는 계획재량에 대한 통제법리는 도시·군관리계획 구역 내 토지소유자의 도시·군계획시설 변경신청에 대해 행정청이 변경 여부를 결정하는 경우에도 적용된다. 신청에 따른 변경 거부도 같은 형량 기준으로 심사된다는 점에서 신청권 쟁점과 함께 기억해야 한다.

주민의 계획변경·입안 신청권의 범위

이해관계가 있는 주민은 법규상 또는 조리상 신청권에 따라 행정청에 도시계획시설계획의 입안이나 변경을 요구할 수 있다. 이는 도시관리계획 구역 안 토지소유자의 신청권을 도시계획시설계획으로 확장한 것이라고 정리하면 된다.

다만 신청권이 무제한으로 인정되는 것은 아니다. 장래 일정 기간 내 관계 법령상 시설을 갖추어 처분을 구할 법률상 지위가 있는 자는, 계획변경 신청 거부가 실질적으로 처분 거부와 같으면 계획변경신청권이 인정된다. 반면 장기성·종합성이 요구되는 행정계획은 원칙적으로 확정된 후 사정변동이 있다고 하여 지역주민에게 일일이 계획변경을 청구할 권리를 인정할 수 없다. 두 경우의 차이는 신청인이 처분을 구할 법률상 지위를 갖는지, 그리고 계획이 장기성·종합성을 띠어 사정변동만으로 변경을 청구할 수 없는지에 있다.

구속적 행정계획과 사업시행계획의 처분성

구속적 행정계획인 관리처분계획의 본질과 조합의 공법상 재량에 비추어, 재건축조합이 일부 조합원과 사법상 약정을 맺었더라도 조합은 그 약정에 직접 구속되지 않는다. 사법상 약정의 존재가 공법상 계획의 구속력을 바꾸지 않는다는 점이 핵심이다.