행정규칙과 법령보충적 행정규칙

핵심 정리

행정규칙은 행정조직 내부의 사무처리 기준을 정한 일반적·추상적 규범이다. 훈령, 예규, 고시 등이 여기에 해당하며, 통상 법적 근거 없이 제정되는 점에서 법규명령과 구별된다. 행정규칙은 원칙적으로 국민과 법원을 구속하지 않으므로, 어떤 규범이 대외적 구속력을 가지는지가 행정규칙과 법규명령을 가르는 기준이 된다. 제정 기관이 장관인지 총리인지, 형식이 훈령인지 고시인지만으로는 구별할 수 없다.

법령이 행정기관에 법령 내용의 구체적 사항을 정할 권한을 주면서 권한행사의 절차나 방법을 정하지 않은 경우가 있다. 이때 위임받은 행정기관이 행정규칙의 형식으로 내용을 정하면 법령을 보충하는 기능을 한다. 그 효력의 근거는 행정규칙 자체가 아니라 법령을 보충할 권한을 부여한 규정이다. 이를 법령보충적 행정규칙이라 한다. 법령보충적 행정규칙 그 자체가 직접 대외적 구속력을 갖는 것은 아니며, 상위법령과 결합하여 일체가 되는 한도에서 상위법령의 일부로서 효력을 가진다. 법령보충적 행정규칙은 위임 범위를 벗어나지 않는 한 대외적 구속력을 가진 법규명령으로 기능한다.

고시가 일반·추상적 규율의 성격을 가지면 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 집행행위를 매개로 하지 않고 직접 국민의 권리의무를 규율하면 행정처분이다. 판례는 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있더라도 그 처분이 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 본다. 따라서 행정규칙이라는 이름만 볼 것이 아니라 상대방에게 직접 법적 효과를 미치는지 확인해야 쟁송 대상 여부를 판단할 수 있다.

행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가지지만, 행정공무원은 내부적으로 행정규칙을 따를 의무가 있어 사실상 외부에도 영향을 미친다. 그래서 행정청이 행정규칙을 위반하여 처분하면 평등원칙을 매개로 한 자기구속의 법리에 어긋날 수 있다. 고시는 원칙적으로 대외적 구속력이 없는 행정규칙이다. 다만 법령이 행정관청에 내용 보충권한을 주고 그 위임한계를 벗어나지 않으면 고시는 법규명령으로 기능한다.

자세히

법령보충적 행정규칙의 위임범위

법령보충적 행정규칙이 대외적 구속력을 얻는 근거는 행정규칙 자체가 아니라 법령의 위임이다. 따라서 구속력의 범위는 위임 규정이 무엇을 허용했는지에 따라 정해진다. 구속력을 판단할 때는 대체로 세 가지를 확인한다. 첫째, 근거 법령이 구체적인 내용을 정할 권한을 부여했는지 살핀다. 둘째, 그 법령이 권한행사의 절차를 정했는지 살핀다. 셋째, 정한 내용이 위임범위 안에 있는지 확인한다. 법률이 절차를 특정하지 않은 채 구체화 권한을 준 경우에도 고시로 정한 내용이 위임범위를 벗어나면 대외적 구속력을 인정할 수 없다. 법령에 근거를 둔 고시라도 그 내용이 위임범위를 벗어나면 대외적 구속력이 없다.

위임 근거인 시행령의 별표 기준이 예시적 규정에 불과하다면, 그 위임에 따라 정한 고시는 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 규범이라고 볼 수 없다.

세 규범을 표로 비교하면 다음과 같다.

형식이 행정규칙이더라도 법규명령의 기능을 하면 법규명령으로 취급된다. 위 표를 참고하여 형식과 기능을 구별해야 한다.

헌법소원 대상 여부

법령의 구체적 보충 권한을 받은 행정규칙이나 자기구속을 낳는 되풀이 시행 규칙은 헌법소원의 대상이 될 수 있다. 법령보충적 행정규칙뿐 아니라 행정의 자기구속원리에 따라 대외적 구속력을 가지는 재량준칙도 헌법소원의 대상이 될 수 있다. 따라서 명칭이 행정규칙이라는 이유만으로 헌법소원 대상 여부를 단정하면 안 된다. 먼저 그 규범이 실제로 국민에게 구속력을 미치는지 확인해야 한다.

처분기준의 법적 성질과 법원의 심사

처분기준은 근거 법령에서 구체적 위임을 받아 제정·공포된 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 해당한다. 시행규칙의 [별표] 행정처분기준도 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 행정규칙이다. 행정청은 이 기준에 따라 처분하지만, 기준의 구속력은 행정청 내부에만 미치며 법원에는 미치지 않는다. 처분기준을 바꾸는 경우에는 다음 원칙이 적용된다.