법치행정(법률유보·법률우위)

핵심 정리

법치행정은 행정이 법률에 근거하고 법률에 맞게 이루어져야 한다는 원리다. 법치행정은 법률의 법규창조력, 법률유보의 원칙, 법률우위의 원칙으로 이루어진다. 법률의 법규창조력이란 국민의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 규율을 정할 권한이 국민의 대표기관인 의회에 있다는 뜻이다. 이에 따라 의회가 제정한 법률만이 구속력을 가진다.

법률유보의 원칙은 행정권 발동에 법률의 근거가 필요하다는 데서 출발한다. 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 법률의 근거가 있는 것을 넘어, 기본적이고 중요한 본질적 사항은 입법자가 스스로 결정하여야 한다는 요구를 포함한다. 이 원칙의 핵심은 본질적 사항의 입법자 결정에 있다. 법률유보의 법률에는 국회가 제정한 형식적 의미의 법률만이 아니라 법률의 위임에 따라 제정된 법규명령도 포함된다.

법률우위의 원칙은 국가의 모든 행정작용이 헌법에 부합하는 법률에 위반되어서는 안 된다는 원칙이다. 이 원칙은 공법적·사법적 행정작용과 침익적·수익적 행정작용 모두에 적용된다. 행정은 법률을 집행하여야 할 의무도 진다. 「행정기본법」 제8조는 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다고 정한다. 법률우위가 법률 위반을 막는 원칙이라면, 법률유보는 행정 활동에 법률의 근거를 요구하는 원칙으로 구별된다.

오늘날의 행정법은 헌법형성적 가치와 기본이념을 실정법원리로 구체화하여 행정을 구속하는 행정법의 기본원리를 이룬다. 법치행정의 틀은 이 원리 위에서 법률의 근거, 법률의 범위, 위임의 한계로 구체화된다.

행정규칙은 상위법령의 구체적 위임이 없는 한 행정조직 내부에서만 효력을 가지고 국민과 법원을 구속하지 않는다. 행정규칙의 내용이 상위법령에 반하면 법질서상 당연무효로 취급된다고 판례는 본다. 상위법령이 시행규칙으로 정하도록 위임한 사항을 고시 등 행정규칙으로 정한 경우에도 대외적 구속력을 가지는 법규명령으로 인정되기 어렵다고 판례는 본다.

자세히

의회유보와 행정입법 위임 한계

의회유보는 법률유보 가운데 입법자가 법률로 직접 정해야 하는 영역을 가리킨다. 이 영역의 사항은 본질적이고 중요하므로 행정입법에 넘길 수 없다. 따라서 위임의 근거가 있는지를 살피기 전에, 위임하려는 내용이 본질적 사항인지를 먼저 가려야 한다. 자치법적 사항을 공법적 단체의 정관에 위임할 때도 마찬가지다. 본질적 사항을 법률이 직접 정했는지, 또는 법률에 충분한 기준을 두었는지를 함께 살펴야 한다.

본질성의 경계와 세부사항의 위임

수신료의 구체적 고지방법은 부과·징수의 본질적 요소가 아니어서 법률에 직접 규정하지 않아도 의회유보원칙에 위반되지 않는다. 이는 본질성이 부과·징수의 핵심 요소에 한정된다는 점을 보여준다. 반면 장래 감축목표처럼 국민의 권리·의무에 직결되는 수준을 정하는 문제는, 전문성이 있다는 이유만으로 행정에 맡길 수 없는지 살펴야 한다. 두 사안을 구별하려면 정할 내용이 부과·징수에 관한 요소인지, 목표치의 대강인지 살펴야 한다.

기본권 제한과 법률의 형식

규율의 형식이 법률이어야 하는지와 입법자가 직접 결정해야 하는지는 구별해야 한다. 적법한 위임이 있으면 제한의 근거가 행정입법에 놓일 수 있지만, 본질적 사항을 빠뜨린 위임은 허용되지 않는다. 지방자치행정에서 침익적 행정을 할 때 조례만으로는 부족하고 법률의 위임이 필요하다는 점도 같은 맥락에서 이해된다.