지방 자치 제도와 지방 자치 단체의 기관

핵심 정리

지방 자치는 일정한 지역의 주민이 선출한 기관을 통해 그 지역의 행정을 처리하는 제도다. 지역의 사무를 주민의 의사와 지역 사정에 맞게 처리하고, 국가 권력을 지역 단위로 나누어 권력 통제를 강화한다. 따라서 지방 자치는 중앙 정부와 지방 자치 단체 사이의 수직적 권력 분립에 기여한다. 이는 중앙 정부의 권력이 지방 자치 단체의 내부 기관으로 나뉘는 수평적 권력 분립과 구별된다. 지방 자치 단체와 중앙 정부는 국가의 통일적인 법질서 안에서 지방자치법에 따른 감독·협력 관계에 있으며, 지방 자치 단체를 중앙 정부의 하위 기관으로만 이해해서는 안 된다.

지방 자치 단체의 기관은 지방 의회와 지방 자치 단체의 장을 중심으로 이해한다. 지방 의회는 주민의 선거로 선출되는 의결 기관이며, 의원은 지역구 의원과 비례 대표 의원으로 나뉜다. 지방 자치 단체의 장은 주민을 대표하고 지방 행정 사무를 총괄하는 집행 기관이다. 지방 의회는 지방 자치 단체의 예산안을 심의·확정한다. 의회가 재정 운영을 심의하고 의결하는 한편, 장은 의회가 의결한 사항을 집행하는 구도가 기본이다.

두 기관은 역할이 다르지만 서로 견제한다. 지방 의회는 지방 자치 단체의 행정 사무에 대한 감사권을 가지며, 그 권한으로 단체장을 견제한다. 단체장은 의회가 의결한 조례에 대해 재의를 요구할 수 있다. 지방 자치 단체의 장은 지방 자치 단체를 대표하고 지방 행정 사무를 총괄한다. 이 견제 관계는 지방 자치 단체 내부의 기관 사이에서 작동하고, 중앙 정부와 지방 자치 단체 사이의 관계와 혼동하지 않아야 한다.

조례와 규칙의 제정 주체도 구분해야 한다. 지방 의회는 법령의 범위 안에서 지방 자치 단체의 사무에 관한 조례를 제정·개정·폐지할 수 있다. 지방 자치 단체의 장은 조례의 범위 안에서 규칙을 제정할 수 있고, 규칙은 의회의 의결을 거치지 않는다. 지방 자치 단체의 장은 자기 담당 사무에 관한 조례 제정권을 갖는 것이 아니라 의회가 정한 조례를 집행한다.

자세히

지방 자치 제도를 이해할 때는 먼저 지방 자치 단체가 어떤 일을 왜 맡는지 살펴본다. 지방 자치 단체는 일정한 지역의 주민과 지역 사무를 바탕으로 자치권을 행사하는 단체다. 지역마다 생활 여건과 주민의 요구가 다르므로, 모든 지역의 일을 중앙 정부가 일률적으로 결정하는 것보다 지역에 필요한 사무를 지역 기관이 처리하는 편이 주민의 의사를 반영하는 데 유리하다. 주민은 지역의 기관을 선거로 구성하고, 그 기관은 지역 행정에 책임을 진다. 이러한 과정은 주민의 참여를 통해 민주주의를 구체화하고, 중앙에 집중될 수 있는 권한을 나누어 통제하는 효과를 낸다. 자치가 인정된다고 해서 지방 자치 단체가 국가와 별개의 주권을 갖는 것은 아니다. 지방 자치 단체의 조직과 운영은 법률에 근거하며, 그 사무와 규범 제정은 법령의 범위 안에서 이루어진다.

지방 자치 단체 내부의 두 기관을 구별하는 기준은 의결과 집행이다. 지방 의회는 주민의 선거로 구성되는 의결 기관으로, 지역 사무의 기본 방향과 재정에 관한 사항을 심의하고 의결한다. 지방 자치 단체의 장은 지방 자치 단체를 대표하는 동시에 지방 행정 사무를 총괄하는 집행 기관이다. 장은 단체 사무를 관리·집행하고 소속 직원을 지휘·감독하며 임면할 권한을 가진다. 따라서 자료에서 ‘대표한다’, ‘총괄한다’, ‘관리·집행한다’, ‘직원을 지휘한다’와 같은 표현을 보면 단체장을 가리키는지 확인한다. 반면 예산안을 심의·확정하거나 조례를 의결하는 주체는 의회다. 기관 A와 B가 제시되면 이름을 추측하기보다 이 기능어를 먼저 찾아 기관을 판별해야 한다.

예산 과정은 두 기관의 기능 차이를 적용하는 대표적인 예다. 예산안은 지방 행정에 필요한 수입과 지출의 계획으로, 이를 마련해 제출하고 실제로 집행하는 일과 의회가 심의·확정하는 일은 구별된다. 기출에서 반복해서 확인하는 권한은 지방 의회의 예산안 심의·확정권이다. 그러므로 ‘예산을 집행하는 기관이 예산을 확정한다’고 바꾸어 읽으면 안 된다. 장은 확정된 예산에 따라 행정 사무를 수행하고, 의회는 예산을 심의·확정하는 권한을 통해 재정 운영을 통제한다. 이 구별은 기관의 일반적 역할인 의결과 집행을 구체적 사안에 적용한 것이다.

조례와 규칙은 모두 지방 자치 단체의 사무와 관련된 규범이지만, 제정 주체와 위계가 다르다. 조례는 지방 의회가 법령의 범위 안에서 제정하고 개정하거나 폐지한다. 조례안이 의회에서 의결되면 지방 자치 단체의 장은 이를 집행하는 위치에 있다. 다만 장은 의회가 의결한 조례에 대해 재의를 요구할 수 있으므로, 의회의 의결이 장의 견제 없이 곧바로 확정되는 것으로만 이해해서는 안 된다. 규칙은 단체장이 자기 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 규범으로, 조례의 범위 안에서 만들어진다. 규칙 제정에 지방 의회의 의결이 필요하다고 보거나, 조례와 규칙의 주체를 뒤바꾸면 기관별 권한을 잘못 판단하게 된다.