고려의 중앙 정치 조직과 지방 행정

핵심 정리

고려는 명목상 국왕이 주권을 가진 중앙집권 왕국이었다. 그러나 실제로는 지방 호족이 지역을 반독립적으로 장악했고, 중앙 정부는 이들을 통제하는 한편 협력과 갈등을 거듭했다. 중앙 관제의 5품 이상 고위 관직은 점차 몇몇 유력 가문이 독점했다. 이 때문에 고려의 관료제를 귀족 정치로 이해하는 시각도 있다.

중앙에서는 여러 기구가 국정을 나누어 맡았다. 중서문하성과 상서성의 2성과 6부가 행정을 나누어 처리했다. 중서문하성의 장관은 시중이었다. 중추원은 군사 기밀과 왕명 출납을 담당했다. 국가의 중요한 일은 재추 회의에서 결정했다. 도병마사는 국방과 군사 문제를 논의했고, 국가의 중대사도 결정했다. 국방과 재정 문제를 협의하는 합좌 기구이기도 했다.

법제와 격식을 정하는 일은 식목도감이 맡았다. 식목도감은 법제와 재정 관련 사무를 논의한 회의 기구였다. 고려의 국정을 논의한 합좌 기구는 재추 회의와 도병마사 등이었다. 고구려의 귀족 회의인 제가 회의와 혼동하지 않아야 한다.

지방 행정 구역은 중앙이 지방관을 파견한 주현과 지방관이 파견되지 않아 주현의 지방관이 간접적으로 관리한 속현으로 나뉘었다. 고려의 지방 행정 구역은 큰 틀에서 5도와 양계, 경기로 나뉘었다.

자세히

고려의 중앙 정치 조직은 국왕을 중심으로 여러 기구가 역할을 나누는 구조였다. 국왕이 최종 결정권을 가졌지만, 실제 국정에서는 재상급 관료의 회의와 행정 관청이 함께 움직였다. 각 기구가 맡은 일을 구분해 두는 것이 중요하다.

행정의 중심 기구는 중서문하성과 상서성이었다. 중서문하성은 국정을 심의하고 결정했으며, 장관은 시중이었다. 상서성은 여섯 부를 거느리고 행정 사무를 나누어 맡았다. 이처럼 2성과 6부가 행정을 분담하는 체제가 고려 중앙 정치 조직의 기본 골격이었다. 조선의 의정부와 6조 체제와는 구조가 다르다.

중추원은 군사 기밀을 다루고 왕명을 출납했다. 따라서 중추원을 조선의 관청으로 여기면 안 된다. 중추원은 고려의 기구이며, 행정을 맡은 2성과도 역할이 달랐다.

도병마사는 고려의 중요한 회의 기구였다. 처음에는 국방과 군사 문제를 논의했고, 이후에는 국가의 중대사까지 함께 결정했다. 국방과 재정 문제를 함께 다루었으므로 합좌 기구의 성격도 띠었다. 시험에서는 도병마사의 기능을 국방·군사 문제 논의, 중대사 결정, 재정 협의 등으로 묻는다.

식목도감은 법제와 격식을 정하는 회의 기구였다. 법령을 만들거나 격식을 정하는 문제를 논의했으며, 재정과 관련된 사무도 다루었다. 도병마사가 국방과 국가 중대사를 주로 다룬 것과 구별할 수 있다.

제가 회의는 고구려의 귀족 회의이다. 고려의 중앙 정치 기구로 설명하면 틀리므로, 도병마사와 혼동하지 않아야 한다. 고려에서 도병마사는 국방·재정 문제와 국가 중대사를 다룬 합좌 기구였다.

다음으로 지방 행정 체제를 살펴보자. 고려 건국 초기에는 중앙의 행정력이 전라도까지 미치지 못해 그 지역을 호족에게 맡겼다. 983년(성종 2)에는 12목을 두고 중앙 관원을 파견하면서 지방관제가 시작되었다. 성종 때 중앙 관제와 지방 제도를 개혁한 것은 이 시기 정치의 중요한 흐름이다. 995년(성종 14)에는 경기를 제외한 전국을 10도로 나누었으나, 10도는 이내 유명무실해졌고 외관직도 곧 폐지되었다.

이후 전국은 5도와 양계, 경기로 나뉘었다. 5도는 상설 행정 기관이 없는 일반 행정 단위였고, 안찰사가 파견되어 도 안의 지방을 순찰했다. 양계는 북방의 군사적 요충지에 설치한 행정 단위였다. 경기는 개경과 그 주변을 가리키며 개성부가 다스렸다. 5도와 양계는 고려 지방 행정 조직을 대표하는 개념이다. 현종 때에는 4도호와 8목을 비롯해 지주군사, 진장, 현령을 두었고, 이때 마련된 지방관제가 고려 지방 통치의 기본 구조가 되었다. 5경 15부 62주는 발해의 지방 행정 제도이므로 고려의 제도와 혼동하지 않아야 한다.