행정통제: 내부통제와 외부통제

핵심 정리

행정통제는 행정이 법과 공익, 국민의 뜻에서 벗어나지 않도록 점검하고 바로잡는 장치이다. 행정통제는 행정의 책임 이행을 보장하려는 활동이다. 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속하지만, 행정부만 행정권을 행사하는 것은 아니다. 행정부 아래에도 국가를 위해 의사를 결정하고 표시하는 행정 각부의 기관이 있어 행정은 여러 기관에 나뉘어 이루어진다. 그러므로 통제도 한곳에만 맡겨서는 안 되며, 여러 층위에서 맞물려야 실효를 거둘 수 있다.

통제의 가장 기본적인 구분은 내부통제와 외부통제이다. 행정기관 안에서 이루어지는 통제가 내부통제이고, 행정기관 밖의 주체가 행정을 살피는 것이 외부통제이다. 기준은 통제 주체의 소속이다. 같은 감사라도 행정부 내부 기관이 하면 내부통제이고, 다른 국가기관이나 국민이 하면 외부통제이다. 다만 내부통제를 제도에만 한정해서는 안 된다. 행정통제를 내부통제와 외부통제로 나눌 때 윤리적 책임의식의 내재화를 통한 통제는 내부통제에 속한다.

외부통제는 주체에 따라 다시 나뉜다. 사법부는 재판으로 행정의 법적 적법성을 판단하고, 입법부는 국회의 권한으로 국정을 감시하거나 책임을 묻는다. 시민단체와 언론은 행정 밖의 국민사회 세력으로서 여론과 보도를 통해 행정을 견제한다. 세 주체는 사용하는 수단과 통제 강도가 서로 다르므로, 주체별 수단을 구분해야 실수를 줄일 수 있다.

통제가 실효를 거두려면 통제 주체와 통제 대상인 행정기관 사이에 적절한 거리가 필요하다. 통제 주체가 행정기관에 너무 가까우면 내부 이해관계에 얽혀 제 역할을 하지 못할 수 있고, 너무 멀면 정보가 닿지 않아 대상을 제대로 살피기 어렵다. 따라서 행정통제에서는 기관의 소속뿐 아니라 실제 독자성도 함께 따져야 한다.

자세히

시험에서는 누가 통제하는지, 그 주체가 행정기관 안에 있는지 밖에 있는지를 묻는다. 아래에서는 자주 출제된 쟁점을 나누어 살펴본다.

내부통제: 회계검사와 조직·정원 통제

행정부 내부의 감사기관이 행하는 회계검사는 내부통제에 속한다. 감사하는 쪽과 감사받는 쪽이 모두 행정 안에 있으므로, 행정이 자기 집행을 점검하는 전형적인 내부통제이다. 내부통제는 행정이 스스로 잘못을 점검하는 장치이지만, 감시하는 쪽과 감시받는 쪽이 같은 행정 체계에 속한다는 한계가 있다. 따라서 내부통제가 제 기능을 하는지는 행정 내부의 점검 체계가 얼마나 작동하는지에 달려 있다.

행정안전부가 중앙행정기관의 조직과 정원을 통제하는 것도 같은 구조이다. 행정안전부가 중앙행정기관의 조직·정원을 통제하는 행위는 행정기관 안에서 이루어지는 내부통제에 해당한다. 이때 통제 대상은 국민이 아니라 행정기관 자체의 규모와 편성이다. 대상과 주체가 모두 행정 안에 있으므로 내부통제로 분류한다.

내부통제와 외부통제를 표로 비교하면 구분 기준이 드러난다.

표에서 보듯 내부통제와 외부통제를 나누는 기준은 수단이 아니라 주체이다. 감사나 조직 통제라는 같은 표현을 쓰더라도 주체가 행정 안에 있으면 내부통제이다.

사법 통제: 헌법재판소와 법원

헌법재판소의 위헌법률심판은 사법기관이 하는 외부통제에 해당한다. 헌법재판소는 행정기관이 아니므로, 위헌법률심판은 행정 밖에서 이루어지는 사법적 통제이다. 위헌법률심판은 법률을 대상으로 하며 행정 처분을 직접 다루지 않는다는 점에서 다른 사법 통제와 구별된다.