무의사결정론

핵심 정리

무의사결정은 정책문제가 의제에 오르지 못하도록 미리 막는 조작을 말한다. 무의사결정은 엘리트에게 안전한 이슈만 논의하고, 불리한 문제는 거론조차 못하도록 봉쇄하는 것이다. 기존 방식은 이미 내려진 결정을 분석하지만, 무의사결정론은 결정 대상에 아예 오르지 못한 사안을 살핀다. 공개된 논쟁이 없더라도 갈등이 없었다고 단정할 수는 없다. 갈등이 논의 무대에 오르기 전에 차단되었을 수 있기 때문이다.

무의사결정론은 권력의 두 얼굴을 설명하는 이론이다. 바흐라흐와 바라츠는 권력의 두 가지 모습을 제시하면서 무의사결정론을 주장하였다. 권력의 한 얼굴은 드러난 결정에서 자기 뜻을 관철하는 힘이다. 다른 얼굴은 논의 자체를 차단하여 요구가 드러나지 못하게 하는 힘이며, 무의사결정론은 이 두 번째 얼굴을 다룬다.

다원론은 정책을 여러 집단의 경쟁과 타협의 결과로 설명한다. 반면 무의사결정론은 집단들이 경쟁하기 전에 일부 요구가 아예 논의 무대에 오르지 못하는 현상에 주목한다. 따라서 정책 결과만 살펴서는 이 현상을 포착하기 어렵고, 의제가 되지 못한 문제까지 살펴야 한다.

무의사결정은 관찰할 수 있는 결정이 아니라 결정되지 않은 상태를 대상으로 하므로 입증하기 어렵다. 봉쇄된 문제는 드러나지 않으므로, 그 존재를 확인하는 일 자체가 이 이론의 과제이자 한계로 지적된다. 무의사결정을 판단할 때는 무엇이 논의되었는지보다 무엇이 논의조차 되지 못했는지를 묻는 데서 출발한다.

무의사결정은 봉쇄의 대상, 수단, 발생 단계, 주체라는 네 축으로 나누어 살펴볼 수 있다. 아래에서는 이 축에 따라 쟁점을 나눈다.

자세히

수단: 폭력·강제력·위협

무의사결정의 수단에는 폭력, 권력, 편견의 동원이 포함된다. 세 수단은 모두 문제를 논의 대상에서 밀어내는 힘이라는 공통점이 있다. 기존 질서의 변화를 요구하는 주장이 정치적 이슈가 되지 못하게 하는 가장 직접적인 수단은 폭력이다. 폭력은 정책문제화를 막기 위해 강제력을 쓰는 방식으로 나타나기도 한다. 무의사결정론은 위협과 같은 폭력적 방법이 특정 이슈의 등장을 방해할 수 있다고 본다. 폭력은 눈에 띄는 수단이지만 편견은 겉으로 드러나지 않으므로, 편견을 통한 봉쇄가 실제로 이루어졌는지 입증하기가 더 어렵다. 따라서 시험에서는 수단을 폭력 하나로 한정한 선지를 가려내야 한다.

봉쇄의 대상과 주체

기존 권력 집단은 자신들에게 도전하는 요구가 정책문제로 채택되지 않도록 억압할 수 있다. 지배적 엘리트도 자신들의 이해에 맞지 않는 요구가 정책의제로 채택되지 못하도록 억누른다. 두 문장은 봉쇄의 주체를 기존 권력 집단으로, 대상을 기득권에 도전하는 요구로 본다는 점에서 같다.

무의사결정론은 정책결정자의 이익에 도전하는 문제가 의제에 오르지 못하도록 권력으로 봉쇄하는 현상에 초점을 둔다. 무의사결정은 기존 권력 집단이 이익을 지키려고 의제화를 막는 행위이므로 다원주의보다 엘리트론에 가까운 관점이다. 이 쟁점을 판단할 때는 문제의 크기뿐 아니라 누구의 이익에 영향을 미치는지도 살펴야 한다.