지방자치단체의 사무 구분과 배분

핵심 정리

자치사무와 위임사무는 지방자치단체가 처리하는 사무를 구분하는 기본 축이다. 지방자치단체의 사무는 자치사무와 위임사무로 나뉘며, 위임사무는 다시 기관위임사무와 단체위임사무로 나뉜다. 자치사무는 지방자치단체의 고유사무로서 스스로 책임지고 부담하여 처리하는 것이 원칙이다. 자치사무가 지방자치단체의 존립 유지나 주민의 복지 증진을 위해 처리하는 사무라는 점도 함께 익혀야 한다.

사무를 나누는 기준은 보충성·효율성·포괄성·형평성의 네 원칙이다. 이 원칙들은 사무 배분의 방향을 정하며, 구체적인 배분은 법률로 정한다. 「지방자치법」은 사무배분방식으로 원칙적으로 포괄적 예시주의를 채택하며, 법률에 다른 규정이 있으면 그에 따른다.

자치사무에 필요한 경비는 지방자치단체가 전액 부담한다.

자세히

이 단원에서 살펴볼 쟁점은 사무 배분의 기준, 경비 부담, 조례와 법령의 한계, 통제·조정과 자치경찰, 딜런의 원칙이다.

사무배분의 기준

보충성의 원칙은 주민과 가장 가까운 단위가 먼저 사무를 처리하고, 그 단위에서 해결하기 어려울 때에만 상급 단위가 보충적으로 개입한다는 원칙이다. 사무 배분 순서는 보충성은 하위 단위가 먼저라는 점을 기억하면 파악하기 쉽다. 같은 원칙에 따라 시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기 어려운 사무는 시·도의 사무가 된다.

효율성의 원칙은 보충성을 인정하더라도 사무에 따라 광역자치단체나 중앙정부가 일차 책임을 지는 편이 더 효율적일 수 있다고 본다. 포괄성의 원칙은 사무를 개별적으로 나누지 않고 중·대단위 사무를 중심으로 포괄적으로 이양하는 원칙이다. 형평성의 원칙은 지역 간 행정서비스와 재정 격차를 줄이는 방향으로 사무를 배분하는 기준이다.

서로 관련된 사무는 포괄적으로 배분해야 한다. 사무는 주민의 편익 증진과 집행의 효과 등을 고려하여 지방자치단체 간에 중복되지 않도록 배분해야 한다. 지방자치단체의 구역·조직·행정관리 등은 시·도와 시·군·자치구에 공통된 사무다. 국가와 시·군·자치구 사이의 연락·조정 사무는 시·도의 사무다.

경비 부담

국가가 사무를 지방자치단체에 배분할 때에는 행정적·재정적 지원을 함께 해야 한다. 국가와 지방자치단체 사이에 이해관계가 있는 법정 사무의 경비는 국가가 전부 또는 일부를 부담한다.

국가가 스스로 하여야 할 사무를 지방자치단체에 위임한 경우 그 경비는 국가가 전부를 교부한다. 이 경우에는 사무의 주체가 국가이므로 경비도 국가가 전부 교부한다는 점에서 자치사무 경비와 구별된다.

기관위임사무 처리 비용은 원칙적으로 국가가 부담한다. 자치사무 경비는 지방자치단체가 전액 부담하는 반면, 기관위임사무의 기본 부담자는 국가라는 점을 기억해야 한다.

조례와 법령의 한계

지방의회는 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 판례는 기관위임사무가 원칙적으로 자치조례의 제정 범위에 속하지 않는다고 본다. 다만 개별 법령이 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임한 경우에는 위임된 범위 안에서 위임조례는 위임 범위 안에서 정할 수 있다. 조례는 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법이다.

법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례는 만들 수 없다. 판례는 법령에 위반되지 않는 한 고유사무에 관해서는 법률의 구체적 위임이 없어도 조례를 제정할 수 있다고 본다. 두 내용은 충돌하지 않으며, 권리 제한이나 의무 부과가 관련되는지를 먼저 구분해야 한다.

지방자치단체의 자치조직권은 지방자치법의 위임에 따라 제정된 대통령령의 제약을 받는다.

통제·조정과 자치경찰

자치사무에 대한 중앙정부의 통제는 합법성을 중심으로 이루어진다. 단체위임사무에 대해서는 사전적 통제보다 사후적 통제를 주로 한다.