지방자치단체의 구역과 특별지방자치단체

핵심 정리

지방자치단체는 일정한 구역을 바탕으로 그 안의 주민과 자치권을 가지는 단체다. 한 지역의 행정 문제가 한 지방자치단체의 경계 안에서 끝나지 않을 때 광역행정이 필요해진다. 광역행정은 기존의 행정구역을 넘어 더 넓은 지역을 대상으로 행정을 수행하는 방식이다. 이 방식은 행정권과 주민의 생활권을 일치시켜 행정 효율성을 높일 수 있다. 규모의 경제를 달성하고 이중행정과 중복투자를 방지하는 장점도 있다. 지방자치단체 간 균질한 행정서비스 제공의 계기가 되어 왔다.

광역행정의 처리 수단은 공동처리, 연합, 합병, 특별구역 설치 등으로 나눌 수 있다. 광역행정의 수단에는 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방자치단체장 등의 협의체가 포함된다. 협의에 기대는 방식은 참여하는 단체의 합의를 전제로 하므로, 합의가 이루어지지 않으면 사무를 함께 처리하기 어렵다. 그래서 수단마다 설립 절차와 의결 기관, 감독 주체가 어떻게 정해져 있는지를 함께 확인해야 한다.

지방자치단체를 폐지·설치·분리·합병할 때에는 법률로 정한다. 구역을 변경하거나 폐지·설치·분리·합병할 때 새로 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체가 사무와 재산을 승계한다.

2개 이상의 지방자치단체가 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 특별지방자치단체를 설치할 수 있다. 설립된 특별지방자치단체에 관해서는 특별지방자치단체는 법인이다.

협의에 기대는 광역행정은 참여 단체들이 합의하지 못하면 진행이 막히기 쉽다. 이 때문에 조정 결정을 따르지 않을 때 이를 이행하도록 하는 수단이 필요해진다.

자세히

법인인 조합과 특별지방자치단체

지방자치단체조합은 법인이다. 조합은 2개 이상의 지방자치단체가 사무를 공동 처리하기 위해 절차를 거쳐 설립하는 법인이다. 법인이라는 점은 특별지방자치단체와 같지만, 설립과 감독의 절차는 따로 봐야 한다.

지방자치단체조합의 설립·규약변경·해산에는 지방의회의 의결이 필요하다. 설립과 규약 변경, 해산이라는 세 국면에서 모두 지방의회가 의결 주체가 된다는 점을 한데 묶어 기억해야 한다.

구성원인 시·군 및 자치구가 2개 이상의 시·도에 걸치는 지방자치단체조합은 행정안전부장관의 지도·감독을 받는다. 감독 주체는 구성원이 어느 범위에 걸쳐 있는지에 따라 달라진다는 점을 먼저 잡아야 한다.

특별지방자치단체의 의회는 규약으로 정하는 바에 따라 구성 지방자치단체의 의회 의원으로 구성한다. 의회 구성은 규약을 먼저 보고 판단하는 것이 기본이다.

구역 변경과 분쟁 조정

지방자치단체 간 경계변경 조정에서 일정 기간 안에 경계변경자율협의체를 구성하지 못하면 행정안전부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 심의·의결을 거쳐 조정할 수 있다. 자율 협의를 먼저 거친 뒤 장관의 조정으로 넘어가는 순서가 이 쟁점의 핵심이다.

조정 결정 사항이 이행되지 않으면 행정안전부장관이나 시·도지사는 해당 지방자치단체에 직무이행명령을 내릴 수 있다. 명령을 내리는 주체가 행정안전부장관과 시·도지사 둘 모두라는 점이 기억할 부분이다.

중앙분쟁조정위원회는 행정안전부에 설치되며, 시·도 간 또는 그 장 간의 분쟁을 심의·의결한다. 위원회의 설치 기관과 맡는 분쟁의 범위를 한 묶음으로 외워 두면 헷갈림이 줄어든다.

자치계층 구조

특별시·광역시는 자치계층상 2층제이고 세종특별자치시는 단층제이다. 광역시에는 자치구와 군이 함께 설치될 수 있다. 반면 제주특별자치도는 기초 자치단체 없이 광역 자치단체만 두는 단층제로 운영된다. 자치계층은 주민공동체의 정책결정·집행 단위로서 정치적 민주성 가치가 중요시된다. 계층 문제는 층의 개수와 제도 이름을 짝지어 읽는 연습이 필요하다.