예산결정이론: 총체·점증·단절균형·다중합리성

핵심 정리

예산결정이론은 예산을 누가 어떤 기준으로 정하는지 설명하는 이론이다. 예산을 전체 대안 가운데서 선택하는지, 전년도 예산을 기준으로 조금씩 조정하는지에 따라 설명이 달라진다. 이 두 축은 총체주의와 점증주의다. 이후의 단절균형모형과 다중합리성모형은 앞의 두 이론이 충분히 설명하지 못하는 변화와 행위자를 보완한다. 두 축의 차이는 결정자가 대안을 검토할 수 있는가에서 갈린다.

루빈의 실시간 예산운영 모형은 예산 의사결정을 세입, 세출, 균형, 집행, 과정의 흐름으로 제시한다. 이 흐름들은 서로 느슨하게 연계되어 있다. 모형을 정리할 때는 다섯 흐름의 이름과 서로 느슨하게 연계된다는 점을 함께 기억해야 한다.

총체주의는 합리적·분석적 의사결정과 최적의 자원배분을 전제로 한다. 이 이론은 계획예산(PPBS)과 영기준예산(ZBB) 같은 예산제도 개혁을 설명하기에 적합하다. 반면 점증주의는 예산을 결정할 때 대안을 모두 고려하지는 못한다는 것을 전제로 한다. 점증주의는 점증 = 전년도 기준 소폭 조정을 설명하는 이론이다.

단절균형모형에서 예산은 오랫동안 점증적으로 유지되다가 제도 안정성이 깨질 때 급격히 바뀐다. 다중합리성모형은 예산 과정의 각 단계에서 예산 활동과 행태를 구분해야 한다고 강조한다. 합리모형은 예산상의 편익을 극대화하는 결정방식이며 규범적 성격이 강하다. 점증모형은 기존 사업의 당위적 예산 배분을 제어하기 어렵다는 한계가 있다.

킹던의 의제설정 모형은 정책과정의 복잡하고 불확실한 역동성을 부각하며, 다중합리성 예산모형의 모태가 된다. 루이스는 예산배분에 경제학적 접근을 적용해 상대적 가치·증분분석·상대적 효과성 명제를 제시했다.

자세히

총체주의와 점증주의의 대비

두 이론의 차이는 결정자가 대안을 얼마나 검토할 수 있다고 보는지에서 나온다. 총체주의는 대안을 분석해 최적의 대안을 찾는 반면, 점증주의는 모든 대안을 검토할 수 없다는 전제에서 출발한다. 두 이론은 설명하는 대상도 다르다. 총체주의는 제도 전체를 바꾸는 개혁을, 점증주의는 해마다 반복되는 소폭 조정을 설명하는 데 적합하다.

합리모형은 규범적 기준에 따라 결정을 설명하므로, 현실의 소폭 조정을 설명하는 점증모형과 구분해야 한다. 두 모형을 비교할 때는 결정 기준이 편익 극대화인지, 전년도 예산을 기준으로 한 조정인지 살펴보면 된다.

루빈 모형의 흐름과 연계

루빈의 모형은 세입, 세출, 균형, 집행, 과정을 예산 의사결정의 흐름으로 본다. 이 다섯 흐름을 하나의 순서로 잇기보다 각각의 결정 장면으로 나눠 읽는 것이 모형의 요지다. 흐름들이 느슨하게 연계되어 있다는 말은 한 흐름의 결정이 다른 흐름의 결정을 자동으로 정하지 않는다는 뜻이다. 이 점은 흐름별 특징을 묻는 선지를 구분하는 기준이 된다.

다중합리성과 행위자

다중합리성모형은 여러 행위자와 여러 합리성 기준이 예산결정 과정에서 상호작용하는 양상을 분석한다. 한 사람의 합리성 기준만 보는 모형이 아니라는 점이 핵심이다. 행위자 관점에서는 니스카넨의 예산극대화 모형과 대비된다. 이 모형은 관료가 권력과 신망을 위해 소속 부서의 예산규모를 극대화한다고 본다. 두 모형을 함께 살펴보면 예산결정에서 누가 어떤 기준으로 움직이는지 알 수 있다.