예산 심의와 국회·정부 관계

핵심 정리

예산은 행정부가 편성하고 국회가 심의·확정하는 국가 재정 계획이다. 「대한민국헌법」 제54조 제1항은 국회가 국가의 예산안을 심의·확정한다고 정하여 국회에 예산안 심의·의결권을 준다. 이 권한은 법률안 의결권을 정한 제53조와 별도로 규정되어 있어서, 예산은 법률과 법률과 다른 특수한 형식으로 의결된다.

권한의 배분은 제출과 수정에서 드러난다. 예산안은 정부만 제출할 수 있으며 법률안은 국회의원과 정부가 모두 제출할 수 있다. 예산안을 심의하는 국회의 권한은 이 제출권과 맞물려 있다. 국회는 법률안을 수정할 수 있으나 정부 동의 없이 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

수정예산안은 정부가 예산안을 제출한 뒤의 조정 수단이다. 정부는 국회에 제출한 예산안을 부득이한 사유로 수정할 경우 국무회의 심의와 대통령 승인을 거친 수정예산안을 국회에 제출할 수 있다. 수정예산은 국회가 본예산을 의결하기 전에 쓰는 절차라서, 이미 의결된 예산을 고치는 추가경정예산과 구별된다.

자세히

상임위원회와 예산결산특별위원회의 심사 흐름

예산 심의는 본회의에서 처음부터 끝까지 다루는 구조가 아니다. 예산은 국회 본회의보다 상임위원회와 예산결산특별위원회 중심으로 심의된다. 시험에서는 심의의 무대를 묻는 선지와 심사의 순서를 묻는 선지가 서로 다른 사실을 본다는 점을 구별해 두어야 한다.

전체 흐름은 각 중앙관서의 예산요구서 제출에서 시작해 정부 예산안의 국회 제출, 예산결산특별위원회의 종합심사, 본회의 의결 순으로 이어진다. 예산안 및 결산의 심사는 제안설명과 검토보고를 듣는 데서 시작한다. 이어 종합정책질의, 부별 심사, 찬반토론을 거쳐 표결에 이른다.

상임위원회가 심사를 미루는 경우의 우회로도 있다. 국회의장이 기간을 정해 회부한 예산안과 결산을 상임위원회가 이유 없이 기간 내 심사하지 않으면 예산결산특별위원회에 바로 회부할 수 있다. 기간 내 미심사 시 바로 회부 예산결산특별위원회의 심사 대상은 예산안과 결산에 그치지 않는다. 관계 법령에 따라 회부된 기금운용계획안도 예산결산특별위원회가 심사한다.

편성 절차와 독립기관의 예산 요구

편성 단계는 각 중앙관서의 장이 다음 연도 세입세출예산 요구서를 기획재정부장관에게 내는 데서 출발한다. 기획재정부장관은 다음 연도 예산안편성지침을 정해 중앙관서에 알린다. 지침은 국무회의 심의와 대통령 승인을 거쳐 매년 3월 31일까지 중앙관서의 장에게 통보된다.

편성 단계에는 감액 절차가 따로 붙는 기관도 있다. 감사원의 세출예산요구액을 정부가 감액하려면 국무회의에서 감사원장의 의견을 구하여야 한다. 헌법재판소도 「국가재정법」상 세출예산요구액을 감액할 때 국회에 의견을 제출해야 하는 독립기관으로 규정되어 있다. 두 규정은 모두 예산 요구를 깎을 때 거치는 절차라는 점에서 함께 떠올리면 편하다.

정부 제출 시기와 예산의 종류

정부 예산안을 국회에 내는 시기는 나라마다 다르다. 회계연도 개시 후에 제출하는 나라도 있어서 우리나라 기한만으로 다른 나라 제도를 판단하면 안 된다. 우리나라 정부 제출 기한은 2013년 「국가재정법」 개정으로 바뀌었다. 그 전에는 회계연도 개시 90일 전이었고, 지금은 120일 전이다. 이 기한을 두고도 법정 의결 기한을 넘겨 의결되는 사례가 실제로 있다.

기한을 넘기거나 본예산이 성립하지 못한 경우에 쓰는 예산의 종류는 다음과 같이 나뉜다.