엽관주의와 실적주의

핵심 정리

실적주의는 능력·자격·성적 등 실적에 따라 공무원을 임용하고, 응시자에게 공직 취임의 기회를 균등하게 보장하는 제도다. 실적주의는 엽관주의나 정실주의와 대조되는 개념으로 자리 잡았다. 실적주의의 핵심 요소는 공개경쟁시험, 신분보장, 정치적 중립이다. 공개경쟁시험은 누구나 같은 조건에서 응시할 기회를 보장한다. 신분보장은 임용된 공무원이 자리를 함부로 잃지 않게 하고, 정치적 중립은 공무원이 정치 세력의 이해에 휘둘리지 않게 한다. 세 요소가 함께 작동해야 실적주의의 목표가 실현된다. 엽관주의는 선거에서 승리한 세력이 공직자를 임용하는 방식이며, 행정의 민주화에 공헌했다고 평가된다. 실적주의와 달리 정치적 기여를 임용 기준으로 삼는다는 점에서 두 제도는 출발부터 다르다. 엽관주의는 정치적 중립성을 확보하기 어렵고 행정의 안정성과 지속성을 저해한다. 두 제도는 임용 기준이 정반대이므로 내세우는 가치도 다르다. 이 차이를 알면 선지를 가를 수 있다. 실적주의에도 한계가 있다. 사회적 약자의 공직 진출을 제약할 수 있다는 점이다.

자세히

실적주의의 목표와 핵심 요소

실적주의가 지키려는 가치는 크게 두 갈래이다. 하나는 기회의 균등이고, 다른 하나는 행정의 공정성과 안정성이다. 실적주의는 객관적 성적으로 공직자를 뽑아 공직 취임의 기회 균등을 보장한다. 기회 균등을 지키려면 시험 성적이라는 객관적 기준이 있어야 한다. 그 기준이 흔들리면 기회 균등은 말뿐인 원칙이 된다. 공정성과 안정성은 신분 보장과 정치적 중립에서 나온다. 공무원의 자리가 정권의 선택에 달려 있지 않을 때 행정은 공정하고 지속적으로 운영된다. 실적주의는 전문성 측면에서도 평가된다. 능력과 자격을 기준으로 공무원을 뽑고 전문성을 키우면 행정의 능률이 올라간다. 공무원 임용의 기본 원칙도 같은 방향이다. 공무원 임용은 시험성적·근무성적, 그 밖의 능력의 실증에 따라 행하는 실적주의 원칙을 따른다.

엽관주의의 정당화

엽관주의를 옹호하는 논리는 여러 갈래이다. 먼저 공직을 열어 행정의 민주성을 높인다는 주장이 있다. 공직을 민주적으로 개방하고 대응성을 높여 행정 민주화에 기여한다는 점에서 정당화된다. 엽관주의는 행정의 민주성과 관료적 대응성을 높이고 정책 추진의 효율성을 기대할 수 있는 제도로 평가된다. 엽관제는 관료제의 특권화를 막고 국민에 대한 대응성을 높인다는 점에서 일부 정무직에 적용된다. 둘째 논리는 정당정치이다. 정당정치의 발달과 정당 이념의 실현에 기여하는 것은 실적주의가 아니라 엽관주의의 장점이다. 엽관주의는 정당제도 유지에 기여하고 공무원의 정치적 책임성을 확보할 수 있다. 셋째 논리는 행정 통솔이다. 정치지도자가 관료를 자기 사람으로 채워 행정을 통솔할 수 있다는 점에서 엽관주의가 정당화된다. 관료기구와 집권 정당의 동질성 및 공무원의 충성심을 확보해 행정을 효과적으로 통솔할 수 있다는 주장도 같은 맥락이다.

미국의 제도 전환

미국 연방에서는 엽관주의가 오랫동안 운영되었다. 미국의 실적주의는 1883년 「펜들턴법」으로 연방정부에 처음 적용되었다. 미국은 「펜들턴법」 제정으로 공개경쟁채용시험을 도입하고 연방인사위원회를 설치하였다. 「펜들턴법」은 공개경쟁시험과 공무원의 정치적 중립을 규정해 실적주의를 확립한 법이다. 실적제 전환을 시도한 것은 미국만이 아니다. 영국의 추밀원령은 미국의 「펜들턴법」보다 먼저 실적제 전환을 시도했다. 잭슨 대통령은 엽관제의 상징이다. 그는 엽관제를 민주주의의 실천적 정치원리로 보고 인사행정의 기본 원칙으로 채택하였다.