정부규제와 행정규제기본법(규제법정주의)

핵심 정리

정부규제는 정부가 민간의 경제활동과 사회활동을 법령과 행정작용으로 제한하거나 조정하는 활동이다. 시장 실패를 바로잡고 공익을 지키려는 목적에서 출발하지만, 규제가 과하면 민간의 자율과 경쟁을 해친다는 비판을 함께 받는다. 그래서 규제를 어떤 방식으로, 누가, 어떤 절차로 정하는지가 행정학과 행정법이 함께 다루는 쟁점이 된다.

이 쟁점의 법적 뼈대는 규제법정주의다. 규제는 법률에 근거하여야 한다. 규제법정주의의 의의는 행정권이 국민의 자유와 재산에 개입하는 범위를 입법이 먼저 정해 두는 데 있다. 법률에 근거한 규제는 무엇이 허용되고 금지되는지 미리 알 수 있게 하여 예측 가능성을 높이고, 행정기관의 자의적인 권한 행사를 줄인다. 반대로 법률이 지나치게 추상적이면 원칙만 남아 실효성이 떨어지므로, 입법과 행정이 맡을 몫을 나누는 일이 함께 중요하다.

규제의 방식은 세 축으로 나뉜다. 허용과 금지를 기본값으로 가르는 네거티브 규제와 포지티브 규제가 있고, 수단을 정하는지 목표를 정하는지에 따라 투입규제와 성과규제가 갈린다. 규제의 주체를 기준으로는 직접규제·자율규제·공동규제로 나눈다. 세 축은 기준이 서로 다르므로 한 선지에서 섞이면 옳고 그름이 뒤집힌다.

규제의 효과는 공익 달성과 피규제자 부담 사이의 균형으로 평가한다. 그래서 규제는 만들기 전에 심사를 거치고, 만든 뒤에도 존속과 비용을 관리하는 장치로 다룬다. 제도의 한계는 규제 과잉과 규제 회피가 함께 생긴다는 데 있다. 규제가 많을수록 기업의 부담이 늘고, 그만큼 규제를 피해 가려는 행위도 늘기 쉽다. 그래서 규제는 건수보다 실제 부담이 무엇인지로 판단하는 관점이 필요하다.

자세히

포지티브 규제와 네거티브 규제

네거티브 규제는 금지하는 것만 법령에 정하고 그 밖의 행위는 허용하는 방식이다. 포지티브 규제는 법령에서 허용한 것 외에는 금지하는 방식이다. 네거티브 규제는 포지티브 규제보다 피규제자의 자율성을 더 많이 보장하는 방식이다. 원칙이 허용이기 때문에 네거티브 방식은 자율의 폭이 넓고, 포지티브 방식은 허용 목록을 빠짐없이 적어야 하므로 새로운 기술이나 서비스가 나오면 목록에 없어 막힐 수 있다.

네거티브 규제는 자율성을 적극적으로 부여하므로 피규제자가 선호하는 방식이다. 허용 범위가 넓은 방식이라 피규제자는 행동의 여지가 넓고, 규제기관은 금지 사항에 힘을 모을 수 있다.

포지티브 규제에서는 목록에 없는 행위가 금지 쪽으로 기울고, 네거티브 규제에서는 목록에 없는 행위가 허용 쪽으로 기운다. 이 차이를 기억하면 자율성에 관한 선지를 가르기 쉽다.

경제규제와 사회규제

사회규제는 기업행동이 야기하는 사회적 영향을 통제하는 규제이며 작업장 안전 규제와 소비자 보호 규제 등이 있다. 환경규제와 산업재해규제는 사회규제에 속한다. 사회규제는 기업이 만든 외부효과를 줄이려는 성격이 강하다.

경제규제는 시장의 가격 기능에 개입하거나 특정 기업의 시장 진입을 배제·억압하는 방식으로 작동한다. 진입규제는 기업이 특정 산업에 들어오는 것을 제한하는 경제적 규제에 해당한다. 경제규제는 시장 질서 자체를 조정하려는 성격이 강하다. 두 분류는 규제가 막으려는 대상이 시장 기능인지, 기업행동이 낳는 사회적 피해인지로 가른다. 같은 규제라도 어느 목적에 무게가 실리는지에 따라 분류가 달라진다.

리플리와 프랭클린은 규제정책을 보호적 규제와 경쟁적 규제로 구분한다. 이 구분은 경제규제·사회규제와 기준이 다르므로 두 틀을 같은 말로 쓰지 않는다.

규제일몰제와 규제 관리 장치

규제일몰제는 규제의 존속기한이나 재검토기한을 정해 두는 제도다. 기한이 되면 규제를 다시 심사하여 존속 여부를 가리므로, 기한 없이 규제가 쌓이는 것을 막는다. 이 장치는 규제를 새로 만드는 단계보다 이미 있는 규제를 정리하는 단계에서 쓰인다는 점에서 신설 절차와 역할이 다르다.

규제유예제는 규제의 효력을 한시적으로 중지하여 규제 적용을 유예하는 제도다. 규제등록제는 정부가 관리대상 규제를 등록하여 관리하는 제도다. 규제비용관리제는 규제 건수가 아니라 규제에 따른 비용의 총량을 관리하는 제도다. 건수는 눈에 보이지만 비용은 산정이 어려우므로, 두 관리 방식은 무엇을 세는지에서 갈린다.

규제법정주의의 세부 요건

행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다. 법률이 근거가 없는 규제를 막는 것이 이 원칙의 핵심이다.

규제내용은 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 내용이 모호하면 국민이 무엇을 지켜야 하는지 알 수 없고, 집행하는 쪽의 재량이 커진다. 법률이 모든 세부를 정하기는 어려우므로 하위 법령이나 고시로 넘기는 일이 생긴다. 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항이라도 업무 성질상 위임이 불가피하고 법령이 구체적 범위를 정해 위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있다. 다만 위임의 범위는 법령이 구체적으로 정해야 하므로, 위임 없이 고시로 새 규제를 만드는 것은 허용되지 않는다.