옹호연합모형과 정책변동

핵심 정리

정책변동은 기존 정책이 그대로 이어지는지, 바뀌는지, 아니면 사라지는지를 가르는 개념이다. 정책변동은 정책유지, 정책혁신, 정책승계, 정책종결로 나누어 이해한다. 네 가지 유형은 무엇이 유지되고 무엇이 바뀌는지를 기준으로 구분하므로, 목표와 수단 중 어느 쪽이 달라졌는지 먼저 살펴야 한다.

정책유지는 문제가 지속되어 현재 정책을 기본적으로 유지하면서 수단의 일부만 바꾸는 정책변동이다. 정책유지에서는 현재 정책을 기본적으로 유지하므로 정책의 틀은 그대로 두고 수단만 손질한다. 정책을 새로 세우는 정책혁신과는 이 점에서 다르다.

옹호연합모형은 정책하위체제를 분석 단위로 삼아 정책변화를 이해하는 모형이다. 정책하위체제에서는 하나의 정책 문제를 둘러싸고 이해관계가 있는 행위자들이 서로 얽혀 움직인다. 따라서 이 모형은 개별 기관이 아니라 정책하위체제 전체의 움직임을 살핀다.

옹호연합모형은 정책지지연합모형이라고도 불린다. 이 모형은 신념체계와 정책학습이 정책변동을 낳는다고 보며, 정책중재자의 역할을 강조한다. 여기서 신념체계와 정책학습은 행위자가 문제를 바라보는 틀과 경험·정보를 바탕으로 그 틀을 고쳐 가는 과정을 뜻한다. 이 모형은 옹호연합 간 경쟁을 정책변동의 동력으로 본다.

정책종결은 현존하는 정책을 완전히 없애 사업과 예산을 중단하는 정책변동이다. 정책을 줄이거나 조정하는 것과 달리 정책 자체를 없앤다. 정책종결은 정책승계와 나란히 놓고 구분해야 한다.

자세히

정책종결과 정책승계의 구분

정책종결과 정책승계는 모두 기존 정책이 달라지는 변동이므로 자주 혼동된다. 정책승계는 정책의 기본 목표를 유지하면서 정책을 대체하거나 수정하고 일부를 종결하는 것이다. 정책목표는 유지하면서라는 조건이 정책승계를 가르는 핵심이다. 반면 정책종결은 다른 정책으로 대체하지 않고 기존 정책을 완전히 중단하는 것이다. 목표를 달성하기 위한 정책수단을 없애고 이를 대체할 다른 정책을 마련하지 않는 경우도 정책종결에 해당한다.

표에서 보듯 정책유지와 정책승계는 모두 기존 정책을 남긴다. 다만 정책승계에서는 목표를 유지하면서 수단과 조직이 바뀌므로 정책유지와 구별된다. 정책변동을 판단할 때는 목표가 유지되는지 먼저 확인해야 한다.

목표를 바꾸지 않고 기존 수단을 다른 수단으로 대체하는 변동은 선형적 정책승계에 해당한다. 정책승계는 정책문제와 관련된 영역에서 정책목표를 유지하면서 프로그램과 조직을 바꾸는 정책변동이다. 정책종결은 특정 정책을 민간 영역으로 이전하는 경우에도 해당한다.

정책유지와 정책혁신

정책유지는 기존 정책의 기본 골격을 유지하면서 산출 수준이나 대상 범위를 상황 변화에 맞게 조정하는 정책변동이다. 기존 틀 안에서 규모와 대상을 조정하는 것이 정책유지의 모습이다. 같은 정책 문제도 해석에 따라 정책유지로 볼지 정책혁신으로 볼지 달라질 수 있다. 이때는 기존 골격을 그대로 두었는지를 기준으로 판단한다.

정책혁신은 정부가 과거에 관여하지 않던 분야에서 새 정책을 결정하는 것이다. 정책혁신은 기존 골격이 아니라 새로운 영역에서 시작한다. 따라서 정책유지와 정책혁신은 모두 변화를 다루지만 변화의 방향이 다르다.

정책학습의 주체와 방식

정책학습은 행위자가 경험과 정보를 바탕으로 신념이나 전략을 고쳐 가는 과정이다. 학습의 결과로 신념이 바뀌었는지, 수단만 바뀌었는지를 구분해야 학습의 성격을 파악할 수 있다. 정책학습은 한 연합 안에서만 일어나지 않는다. 정책지향학습은 옹호연합 내부와 옹호연합 사이에서 모두 일어난다.

정책학습의 주체는 하나로 정해져 있지 않다. 정책집행의 대상인 개인이나 조직이 학습할 수 있고, 정책을 결정하거나 집행하는 개인·조직 또는 정책창도연합체도 학습할 수 있다.