정책집행 연구: 유형·실패 요인·버먼 모형

핵심 정리

정책집행 연구는 정해진 정책이 현장에서 실제로 어떻게 실현되는지를 묻는 흐름이다. 집행은 결정된 내용을 기계적으로 옮기는 일이 아니라, 목표와 수단을 구체화하면서 결정자와 집행자가 서로 맞춰 가는 과정이다. 그래서 집행은 결정과 떼어 놓고 볼 수 없으며, 결정과 평가를 잇는 과정으로 이해해야 한다. 이 점이 집행을 단순한 실행으로 보는 시각과 갈리는 지점이다.

집행 양상을 가르는 틀로 상호작용 유형이 쓰인다. 맥러린은 결정자와 집행자가 맺는 관계에 따라 집행을 나누었다. 이 가운데 상호적응은 프로젝트 설계와 지방정부의 제도·직원이 함께 바뀌는 집행이다. 상호적응은 정책이 현장에 맞춰 바뀌고 현장도 정책에 맞춰 바뀌는 쌍방의 조정이므로, 한쪽이 일방적으로 내려보내는 하달식 집행과는 성격이 다르다.

집행의 성패는 집행 과정의 구조와 조정에서 설명된다. 버먼의 적응적 집행에서는 정책과 집행조직이 서로 맞춰 가는 상호적응이 이루어질 때 집행이 성공한다. 한편 프레스먼과 윌다브스키는 성공적 집행을 위해 집행에 개입하는 참여자의 수를 적게 해야 한다고 보았다.

집행자의 재량 크기도 유형을 가르는 기준이다. 관료적 기업가형은 집행자가 목표를 설정하고 정책 수단과 전략을 스스로 정하여 가장 넓은 재량을 갖는 집행자 유형이다. 목표가 결정자에게서 주어지는 유형에서는 집행자의 재량이 기술적 수단 쪽에 주로 있다. 재량을 나누는 물음은 결국 목표를 누가 정하고 수단을 누가 고르는지다.

자세히

집행 실패 요인과 성공 조건

정책집행 실패 요인에는 집행기관과 정책수단의 부적절한 선정이 포함된다. 집행기관이 과제에 맞지 않거나 정책수단이 목표와 어긋나면, 집행 과정이 아무리 성실해도 목표에 닿기 어렵다.

정책 참여 기관과 행위자가 늘어나면 이해관계가 복잡해져 정책집행이 어려워진다. 참여자가 많아질수록 합의할 지점이 늘고 책임의 경계도 흐려지기 쉽다.

정책집행 과정에서 주요 지위 인사가 교체되면 정책에 대한 지지와 협조가 약화될 수 있다. 정책을 처음 밀어붙인 인사가 자리를 떠나면 그 지지 기반도 함께 흔들린다.

정책 목표가 지나치게 야심적이고 복잡하면 정책집행이 실패하기 쉽다. 목표가 여러 갈래로 뻗을수록 단계마다 판단이 엇갈리고 성과를 가늠하기 어려워진다. 이 점에서 야심적·복잡한 목표는 실패의 원인이 된다.

성공 조건으로는 두 가지가 제시된다. 성공적 정책집행을 위해서는 프로그램 설계를 단순하게 해야 한다. 또 성공적 정책집행을 위해서는 최초 추진자나 의사결정자가 집행을 지속적으로 이끌어야 한다. 설계의 단순성과 추진 주체의 지속성은 앞서 본 실패 요인과 짝을 이룬다.

관료적 기업가형·협상형·지시적 위임형 비교

세 유형은 목표와 수단을 누가 정하고 어떤 방식으로 조정하는지가 달라 함께 비교해 두어야 한다. 관료적 기업가형에서 정책집행자는 목표와 수단을 강구한 뒤 정책결정자를 설득한다. 집행자가 대안을 먼저 마련하고 결정자를 움직이는 방향이다. 정책집행자가 정책결정자를 설득하거나 강제해 목표를 받아들이게 하고, 수단은 협상으로 얻는 유형이 관료적 기업가형이다.

지시적 위임형은 정책결정자가 목표를 정하고 집행자가 기술적 재량을 갖는 유형이다. 목표는 위에서 정해지고 집행자는 그 목표에 이르는 기술적 선택을 맡는다.

협상형은 목표와 수단에 대해 양자 간 합의가 없는 상태에서 서로 협상하는 유형이다. 목표가 미리 정해진 지시적 위임형과 달리, 협상형은 처음부터 합의된 목표가 없다는 것이 특징이다.

일선관료의 재량과 대처

일선관료는 집행 자원이 부족하면 정책을 부분적·간헐적으로 집행하는 경향이 있다. 업무량이 많고 자원이 모자란 현장에서는 정책이 일관되게 적용되기 어렵다.

일선관료는 고객을 고정관념으로 유형화하여 복잡성과 불확실성에 대처한다. 고객 하나하나를 따지기 어려운 상황에서 범주로 나누어 처리하는 방식이다.

일선관료의 고객들은 목표 기대가 모호하고 서로 상충한다. 같은 정책을 두고도 고객마다 바라는 결과가 달라 집행의 기준이 흐려진다.

일선관료는 계층제 하위에 있어도 업무 현장에서 상당한 재량을 행사한다. 위계에서 아래에 있다는 사실이 곧 재량이 없다는 뜻은 아니다.