정책네트워크(철의 삼각·이슈네트워크)

핵심 정리

정책네트워크는 정책과정에 참여하는 행위자들 사이의 상호작용을 구조적 차원에서 설명하는 틀이다. 누가 어떤 관계 속에서 정책을 만드는지를 묻는 데서 이 개념이 출발한다.

참여자의 범위는 법령이 정한 기관만으로 정해지지 않는다. 정책네트워크의 경계는 참여자들이 서로를 정책 관련자로 인식하는 상호인지 과정에 따라 정해진다. 정부뿐 아니라 민간부문도 정책네트워크의 참여자이다.

가장 대표적인 모형은 철의 삼각이다. 의회 상임위원회는 철의 삼각을 이루는 한 꼭짓점이다. 행정부 관료도 철의 삼각을 이루는 한 꼭짓점이다. 이익집단 역시 철의 삼각을 이루는 한 꼭짓점이다. 세 꼭짓점은 연합하여 실질적인 정책결정을 한다고 본다. 법원은 이 연합에 포함되지 않는다.

하위정부 모형은 관료, 의회 상임위원회, 이익집단이 안정적으로 연합한 정책네트워크다. 하위정부 모형은 이슈네트워크와 대비된다. 상호인지로 경계를 정한다는 점도 함께 기억해 둔다.

정책네트워크 분석은 누가 정책을 실제로 움직이는지 드러낸다는 데 의의가 있다. 다만 하위정부 모형은 참여자를 소수 엘리트로 한정하므로 다양한 행위자의 참여를 설명하기 어렵다. 이 한계와 관련하여 이슈네트워크처럼 참여자의 범위가 넓게 열려 있는 구조를 별도로 구분한다.

자세히

철의 삼각의 세 꼭짓점과 하위정부 모형

철의 삼각 모형은 이익집단, 행정부처, 의회 위원회가 연합하여 실질적인 정책결정을 한다고 본다. 세 꼭짓점은 이익집단·관료·의회 상임위원회이며, 이 세 주체가 함께 움직이는 구조가 모형의 요지이다. 이 연합에는 법원이 포함되지 않는다. 3자 연합은 관련 이익집단, 소관 관료조직, 의회 상임위원회로 이루어지며 시민사회단체도 포함하지 않는다.

이익집단, 관료조직, 의회 상임위원회가 장기간 안정적인 동맹을 맺고 정책을 주도하는 정책네트워크를 하위정부 모형이라 한다. 같은 구조를 철의 삼각 모형이라고도 부른다. 두 용어가 가리키는 구조를 구분해 두면 선지를 판단하기 쉽다. 하위정부 모형의 핵심은 연합의 안정성이다. 연합이 일시적이라면 하위정부 모형에 해당하지 않는다.

공식적·비공식적 참여자

정책 참여자는 법적 권한의 유무에 따라 공식적 참여자와 비공식적 참여자로 나뉜다. 공식적 참여자에는 의회, 대통령, 사법부가 포함된다.

의회는 입법권을 행사하여 정책결정에 영향을 준다. 대통령은 행정부 수반으로서 정책과정 전반에 강력한 영향력을 행사한다. 행정기관은 법령이 정한 범위 안에서 전문성을 바탕으로 정책을 집행하고 재량권을 행사한다.

사법부는 정책과 관련된 법적 쟁송에서 판결을 내려 정책에 영향을 미친다. 사법부는 정책에 대한 사후적 판단을 통해 정책과정에 참여하기도 한다. 국회는 이해관계를 조정하는 부담 때문에 세부 내용을 행정부에 위임하는 골격입법을 활용하기도 한다. 분점정부에서는 국회의 정책과정 영향력이 커질 수 있다.

비공식적 참여자에는 이익집단, 시민단체, 언론이 포함된다. 이익집단은 특정 이해관계를 공유하고 정부에 압력을 가해 정책에 영향을 미친다. 시민단체는 법적 근거 없이 여론을 동원해 정책과정에 영향을 미친다. 언론은 입법부·사법부·행정부를 견제하고 감시하며, 제4부라고 불리기도 한다. 정당은 이익을 결집하고 이익집단은 이익을 표출한다.