뉴거버넌스와 탈신공공관리(Post-NPM)

핵심 정리

뉴거버넌스(new governance)는 신공공관리론(NPM)이 시장 원리로 정부를 바꾸면서 드러난 한계를 넘어서려는 흐름이다. 신공공관리론은 1980년대 마거릿 대처 정부와 로널드 레이건 정부가 추진한 시장지향적 개혁에서 비롯되었다. 뉴거버넌스는 정부가 공공문제를 혼자 맡는다는 전제에서 벗어나, 시장과 시민사회를 포함한 여러 행위자가 함께 움직이는 네트워크에 주목한다. 뉴거버넌스론은 정부 외에 시장·시민사회 등 다양한 행위자의 협력과 네트워크를 강조하며, 정부에 전적으로 의존하는 것을 강조하지 않는다.

뉴거버넌스는 명령과 통제보다 상호작용으로 공공문제를 해결하는 틀이다. 신공공관리론이 행정의 효율성을 앞세운다면, 뉴거버넌스는 행정의 민주성과 시민 참여를 더 중시한다. 두 이론의 차이는 공공문제를 해결하는 원리와 중시하는 가치에서 드러난다.

뉴거버넌스에도 한계가 있다. 행위자가 많아지고 관계가 복잡해질수록 책임 소재를 밝히고 행위자 간 조정에 나서기 어렵다. 이 한계는 쟁점별로 나누어 보면 더 분명해진다.

탈신공공관리론(Post-NPM)은 신공공관리론과 거버넌스의 한계를 다른 방향에서 넘으려 한다. 공공가치창출론도 행정의 목적을 다시 세우는 관점에서 같은 문제에 답한다.

자세히

피터스의 정부개혁 네 모형

시장모형은 피터스가 제시한 정부개혁 모형 가운데 하나다. 나머지 모형은 참여정부모형, 신축적 정부모형, 탈규제모형이다. 참여정부모형은 하층 구성원과 고객의 의사결정 참여가 확대될수록 조직이 효과적으로 기능한다고 본다. 신축적 정부모형은 고용 방식을 바꾸고, 탈규제모형은 내부 통제를 바꾸는 것을 처방의 핵심으로 삼는다. 네 모형은 모두 정부 조직의 구조와 관리 방식을 바꾸려는 처방이므로, 같은 문제에서 서로 바꾸어 묻기 쉽다.

탈신공공관리와 통(通) 정부

탈신공공관리론은 성과보다 공공책임성을 중시하는 인사관리를 강조한다. 경쟁과 분권화를 중심으로 하는 탈관료제 모형을 강조하는 대신, 분권과 집권의 조화 및 재집권화를 강조한다. 탈신공공관리론은 분절화를 줄이고 조정과 집권화, 역량을 강화하는 방향을 취한다. 또한 정부 간 협력과 조정을 중시하는 통(通) 정부 접근을 취한다. 흩어진 기관을 다시 묶으려는 이 방향은 앞서 살펴본 연계망의 한계에 대한 응답으로 볼 수 있다.

거버넌스 연계망의 한계

거버넌스 기반 서비스 연계망은 여러 기관에 업무가 나뉘어 집행을 통제하기 어려워지는 분절화 문제를 낳는다. 여러 기관이 얽혀 조정이 쉽지 않고, 정보 부족은 이 문제를 더 키운다. 여러 기관이 서비스를 공동생산하면 결과에 대한 책임 소재가 흐려지는 책임성 문제가 생긴다. 이해당사자 간 상호의존적 교환의 필요성이 커지는 현상은 거버넌스 연계망의 단점이 아니라 특징이다.

협력과 정부 역할

뉴거버넌스가 강조하는 협력은 네트워크 참여자 사이의 협력이다. 뉴거버넌스론은 정부와 민간·비영리 부문 간 상호신뢰에 기초한 협력적 네트워크를 강조한다. 이에 따라 정부의 역할도 달라진다. 뉴거버넌스는 정부의 역할을 직접 노젓기보다 방향잡기(steering)로 본다. 정부는 집행을 독점하는 주체에서 여러 행위자의 움직임을 조율하는 주체로 바뀐다.