정책의제 설정 — 모형과 함정

핵심 정리

정책의제설정은 사회에 있는 수많은 문제 가운데 정부가 해결을 심각하게 고려할 문제를 골라 정책 대상으로 올리는 첫 단계다. 정책은 의제 설정에서 시작해 결정·집행·평가와 환류를 거치는 문제해결 과정이므로, 어떤 문제가 의제가 되느냐에 따라 이후 정책의 방향이 정해진다. 잘못 세운 의제에 맞춰 대안을 고르고 집행하면 행정능력이 낭비될 뿐 아니라 국민의 신뢰도 잃게 된다. 정책 의제는 미디어 의제·대중 의제와 직접 관련되며 의제설정 과정의 마지막 단계로 이해된다. 정부의제는 정부가 공식적인 의사결정을 통해 해결을 심각하게 고려하기로 밝힌 문제다.

의제는 누가 무엇을 기대하고 누가 고르느냐에 따라 구별한다. 정부가 해결하기를 대중이 기대하는 이슈는 체계의제이고, 정부가 실제로 채택한 의제는 결정의제이다. 두 개념은 대중의 기대와 정부의 선택을 나누어 보면 혼동하지 않는다.

의제설정 모형은 누가 의제를 주도하는지, 대중의 지지가 얼마나 있는지에 따라 나눈다. 외부주도형, 동원형, 내부접근형, 공고화형이 대표적이며, 각 모형에서 의제가 거치는 경로는 다르다. 이슈는 갑자기 관심을 받다가 시간이 지나면 관심이 줄어드는 순환을 보이는데, 이를 이슈-관심 주기라고 한다.

정책의제설정 이론은 문제가 의제로 채택되는 과정만 다루지 않는다. 문제가 의제로 채택되지 못하는 비결정 과정도 주요 연구 주제로 다룬다. 따라서 어떤 문제가 의제에 오르고 어떤 문제가 빠지는지를 함께 살펴야 한다.

정책의제설정 단계에서는 누가 문제를 제기하고 누가 그 문제를 정부의제로 올리는지가 핵심이다. 정책문제가 의제로 올라오는 경로는 하나가 아니며, 같은 문제라도 모형에 따라 거치는 단계가 다르다. 그러므로 ‘어떤 문제가 의제가 되었는가’와 ‘그 의제가 어떤 경로로 올라왔는가’를 묻는 선지를 구별해야 한다.

자세히

외부주도형

외부주도형은 정부 밖의 사회 행위자가 이슈를 먼저 제기하고 그 문제가 여론의 지지를 얻어 의제가 되는 모형이다. 외부주도형은 다원화되고 민주화된 선진국에서 많이 나타난다. 이 내용은 두 문항에서 같은 내용으로 출제되었으므로 먼저 익혀 둘 만하다. 외부주도형에서 사회문제는 공중의제를 거쳐 공식의제로 전환된다. 정부 밖 집단이 불만을 표출해 의제를 올리는 방식도 외부주도형에 해당한다. 사회 행위자가 이슈를 제기하고 공중의 지지를 얻어 의제가 되는 유형 역시 외부주도형이다. 외부 집단이 제기한 문제가 여론의 지지를 얻어 공중의제로 전환되는 모형이라는 설명도 같은 유형을 가리킨다. 외부주도형은 정부 밖에서 시작한다는 점에서 정부가 먼저 문제를 올리는 동원형과 출발점이 반대다.

동원형

동원형은 국가가 주도하며 공중의 지지가 높은 상황에서 의제가 정해지는 유형이다. 동원형에서는 정부가 먼저 공식의제를 채택한 뒤 대중의 지지를 얻어 공중의제로 만든다. 이 모형은 정부가 의제를 주도해 정하고, 대중의 지지를 얻기 위한 홍보 활동을 중시한다. 최고 통치자나 고위 정책결정자가 주도적으로 정부의제를 만드는 것도 동원형의 특징이다. 동원형은 외부주도형과 주도 주체가 반대이지만, 두 모형 모두 공중의제를 거친다는 점은 같다.