정부간 관계 모형

핵심 정리

정부간 관계는 연방체계 안에서 모든 계층과 형태의 정부단위 사이에 일어나는 상호작용과 행위의 총체다. 여기서 정부단위에는 연방정부와 주정부만이 아니라 지방정부도 들어가므로, 이 개념은 중앙과 지방이라는 두 점 사이의 관계가 아니라 여러 층위가 얽힌 관계 전체를 다룬다. 그래서 정부간 관계 모형은 어느 층위가 다른 층위에 어떤 권한을 가지는지, 또 서로 무엇에 기대는지를 기준으로 나누어 설명한다.

정부간 관계를 설명하는 대표 틀로는 라이트(Wright)의 모형, 로즈(Rhodes)의 권력의존모형, 엘코크(Elcock)의 대리인모형 등이 있다. 라이트는 연방·주·지방정부 간 관계를 세 가지 형태로 구분하여 설명하였다. 라이트 틀의 핵심은 세 층위가 권위를 어떻게 나누는가에 있다.

정부간관계는 상호권력관계와 기능적 상호의존관계를 기준으로 세 가지 모형으로 구분된다. 이 두 기준은 누가 더 힘이 센가만이 아니라, 기능을 서로 주고받는 정도까지 함께 본다는 점에서 의미가 있다. 모형을 고를 때는 권위가 상하인지 독립인지부터 확인하면 된다.

이런 모형들은 중앙집권과 지방분권이라는 양극 대립을 넘어 관계의 성격을 나누어 본다는 점에서 의의가 있다. 권한의 배분만이 아니라 협상과 협의 같은 상호작용을 다룬다는 점도 권한 배분 중심의 설명과 구별되는 특징이다.

다만 모형은 현실을 단순하게 줄인 것이므로, 한 나라의 관계를 한 모형으로 단정하면 틀리기 쉽다. 실제 관계는 여러 모형의 성격이 섞여 나타나기 때문에, 문제에서 어떤 모형을 묻는지 보고 그 모형이 쓰는 기준이 무엇인지를 먼저 확인해야 한다.

자세히

권위 배치로 보는 내포권위와 중첩권위

내포권위 모형에서 연방·주·지방정부는 위계적인 상하 관계를 이루며, 이를 수직적 포함관계로 본다. 이 구조에서 하위 정부의 권한은 상위 정부의 권한 안에 들어 있는 것으로 이해되므로, 하위 자율은 상위 범위 안에서 설명된다. 시험에서 내포권위를 고를 때는 이 상하 구조가 빠졌는지를 먼저 확인하면 된다.

중첩권위 모형에서 연방·주·지방정부는 각자 고유 영역을 가지면서 상당 부분 기능을 공유한다. 같은 기능을 여러 층위가 나누어 맡기 때문에 한 사업의 책임 소재가 여러 정부에 걸리기 쉽다는 점이 이 모형을 이해하는 핵심이다. 세 층위는 이 과정에서 때로는 경쟁하고 때로는 협력하며, 협상과 협의를 계속한다.

협력을 전제로 한 동반자모형

동반자모형에서 중앙정부와 지방정부는 상호협력적이며 대등한 국정의 파트너다. 이 모형은 중앙이 지방을 지휘한다는 전제를 두지 않으므로, 뒤에서 볼 대리인모형과 통제의 방향이 반대로 설정된다. 같은 중앙·지방 관계라도 협력인지 통제인지에 따라 답이 달라지므로, 선지에 협력과 통제 어느 쪽 언어가 쓰였는지를 보아야 한다.

통제와 자율성으로 보는 대리인모형

엘코크의 대리인모형은 중앙정부가 지방정부를 권력적으로 통제한다고 본다. 이 모형에서 지방정부의 자율성은 제약되는 상황이 특징이다. 지방정부는 중앙이 정한 사무를 맡아 처리하는 위치에 놓이므로, 지방 재량이 어디까지 허용되는지를 확인하는 것이 대리인모형 문제의 열쇠다.

기준에 따라 달라지는 읽기

라이트의 권위 관계 틀, 로즈의 의존 관점, 엘코크의 통제 관점은 같은 정부간 관계를 보더라도 무엇을 기준으로 삼는가가 다르다. 그래서 선지를 읽을 때는 모형 이름보다 먼저 보는 축을 정해야 한다. 아래 표는 축별로 확인할 포인트를 정리한 것이다.