공익의 실체설과 과정설

핵심 정리

공익은 행정이 추구해야 할 가치이지만, 그 실체가 무엇인지에 대해서는 학설이 실체설과 과정설로 나뉜다. 두 설은 공익이 사익과 어떤 관계에 있는지를 두고 서로 다른 답을 낸다. 그래서 공익을 찾는 방법과 공익을 정하는 주체에 대한 설명도 두 설에 따라 달라진다. 실체설은 공익이 사익을 초월한 것이라고 본다. 반면 과정설은 공익을 별도의 실체로 두지 않고, 사익들이 서로 부딪히며 조정되는 과정에서 공익이 산출된다고 본다. 두 설을 구별하는 일은 공익의 실재성을 인정하는지에서 출발한다. 사익을 초월한 공익은 실체설의 출발점이고, 사익 간 조정의 산물은 과정설의 출발점이다. 공익은 정책의 비용과 편익 등 자원 배분의 원칙을 정하는 가치 기준이 된다. 즉 공익은 정책이 어떻게 배분되어야 하는지를 가르는 잣대로 쓰이며, 개별 정책을 평가할 때 기준점이 된다. 신공공서비스론은 공익을 행정이 추구해야 할 핵심 목적으로 본다. 이 입장에서 공익은 행정 활동의 결과로 얻는 부산물이 아니라, 행정이 처음부터 향해야 할 목표다. 「공무원 헌장」은 공무원이 실천해야 할 가치로 공익을 명시한다. 실체설은 공익이라는 명분으로 개인 이익이 침해될 위험을 안고 있다. 이 점은 실체설을 평가할 때 함께 따져야 할 한계다. 과정설은 사익을 초월한 별도의 공익이 존재하지 않는다고 본다. 두 설은 공익과 사익을 나누는 방식에서 정반대의 출발점을 갖는다고 정리하면 된다.

자세히

과정설이 공익을 만드는 방식

공익 과정설은 공익을 사익의 총합이거나 사익 간 타협, 집단 간 상호작용의 산물로 본다. 세 표현 중 실체설은 공익이 사익을 초월한 별도의 것이라는 점에서 나머지와 다르다. 과정설에서 공익은 미리 정해진 답이 아니라 이해관계가 맞서는 절차를 거쳐 얻어지는 결과다. 그래서 과정설을 이해하려면 공익이라는 결론보다 사익이 조정되는 과정에 주목해야 한다. 사익들의 타협과 조정의 산물로 공익을 보는 것은 과정설이다. 과정설은 공익과 사익을 명확히 나누지 않고 사익 추구의 상호작용 결과로 공익을 본다. 두 문장은 표현이 다르지만 과정설의 핵심이 조정과 상호작용이라는 점으로 모인다. 아래 비교표는 두 설을 같은 기준에 놓고 본 것이다.

플라톤·루소와 슈버트의 입장

플라톤과 루소는 모두 공익을 사익과 구별되는 실체로 보는 실체설을 주장하였다. 두 사람은 공익을 사익 밖의 실체로 본 쪽에 놓이므로, 과정설의 대표로 기억하면 안 된다. 실체설을 이해할 때는 공익이 사익과 떨어져 있다는 점과, 그 공익을 정하는 기준이 사익 밖에 있다는 점을 함께 떠올리면 된다. 슈버트는 이와 달리 공익을 실체가 있는 개념으로 보지 않는 공익부존재론의 입장을 취하였다. 이 입장은 공익의 존재 자체를 부정하는 것이므로, 실체설과 같은 계열로 놓으면 안 된다.

공리주의와 판단 기준

공리주의에서는 사회 전체의 효용이 증가하면 공익이 향상된다고 본다. 공리주의는 행위의 결과로 얻는 효용을 기준으로 옳고 그름을 판단하는 목적론적 윤리론이다. 목적론은 행위가 옳은지를 행위 자체의 성격보다 그것이 낳는 결과로 따진다는 뜻이다. 이 관점을 행정에 옮기면 윤리적 행정의 판단기준은 결과로 얻는 사회 전체의 효용이다.