행정가치(합리성·능률성·효과성·형평성)

핵심 정리

행정가치는 행정이 무엇을 지향해야 하는지 판단하는 기준이다. 합리성·능률성·효과성·형평성은 행정 수단의 적절성과 행정 결과의 공정성을 함께 따지는 대표 가치다. 행정가치는 크게 수단적 가치와 목적적 가치로 나누어 보는 것이 기본이다.

합리성은 어떤 행위가 궁극적 목표를 달성하는 최적의 수단인지 가리는 개념이다. 합리성은 목표와 수단의 관계를 따지므로, 수단이 목표를 얼마나 잘 이루는지가 핵심이다. 근대 이후 합리성은 목표 달성에 필요한 수단과 관련된 개념으로 자리 잡았다.

효과성은 목표 달성도를, 능률성(효율성)은 투입 대비 산출의 비율을 뜻한다. 효과성과 능률성은 판단 기준이 다르다. 목표를 이루었지만 비용이 과도했던 사업은 효과성은 높고 능률성은 낮다고 볼 수 있다.

형평성은 행정의 결과가 사람들 사이에 공정하게 배분되는지를 묻는 가치다. 사회적 형평성은 1968년 미노브룩 회의에서 태동한 신행정론이 강조한 가치다. 이후 형평성은 약자를 배려하는 기준으로 행정학에서 중요한 자리를 차지했다.

행정가치의 우선순위는 시대와 정치 상황에 따라 달라진다. 인사행정만 보아도 엽관주의에서 실적주의, 적극적 인사행정으로 변천하면서 민주성·능률성·형평성 같은 가치가 시대마다 다른 무게로 나타났다. 가치 하나의 정의만 외우면 다른 가치와 혼동하기 쉽다.

자세히

효과성과 능률성의 기준

효과성은 정책대안이 의도한 목표를 어느 정도 달성할 수 있는지 판단하는 기준이다. 효과성은 목표 달성 정도를 따지므로 투입된 자원의 양과 직접 관계가 없다. 반면 능률성은 투입 대비 산출의 비율로 판단한다. 능률성은 같은 결과를 더 적은 비용으로 얻었는지 보는 기준이므로, 자원의 사용 방식을 평가한다고 이해하면 된다.

경제성의 원칙은 같은 성과를 더 적은 비용으로 얻는 효율 기준이다. 베버는 합리적·합법적 권한에 기초한 관료제를 가장 능률적인 조직으로 보아 능률성을 강조했다. 파레토 최적은 다른 사람의 상태를 악화시키지 않고는 누구의 상태도 개선할 수 없는 효율성 기준이다. 이 기준은 사회 구성원 사이의 분배 공정성이 아니라 자원 배분의 효율을 따진다는 점에서 형평성과 구별된다.

롤스 정의론과 신행정론의 형평성

신행정론이 강조한 형평성은 정치·경제적으로 소외된 약자와 소수집단을 특별히 배려하는 행정가치이며, 롤스의 차등의 원리가 이론적 근거다. 미노브룩 회의에서 논의된 내용에도 사회적 형평에 입각해 시민 중심적이어야 한다는 주장이 들어 있었다. 신행정학은 사회적 형평성을 행정가치로 부각하는 데 크게 기여했다.

롤스의 『정의론』은 사회적 형평성 논의에 영향을 주었다. 롤스의 정의론은 원초적 자연상태에서 합리적 구성원이 합의하는 사회계약론 전통을 잇는다. 롤스는 사회정의의 제1원리인 기본적 자유의 평등이 제2원리인 차등·기회균등에 우선한다고 보았다. 롤즈의 정의론에서 차등 조정의 원리는 차등 원리와 기회균등의 원리로 나뉜다.

현저한 불평등이 있는 사회에서는 총효용 극대화를 추구하는 공리주의를 정당화하기 어렵다. 롤스의 정의론에서 불평등한 가치 배분은 사회의 최소수혜자에게 유리한 경우에만 정당하다.

합리성의 유형

디징은 합리성을 기술적·경제적·사회적·법적·정치적 합리성 등으로 나누었다. 기술적 합리성은 목표와 수단 사이의 인과관계가 적절한지, 즉 수단이 목표를 얼마나 잘 달성하는지를 가리킨다. 같은 비용으로 최대의 목표 산출을 얻을 수 있는 대안을 고르는 것은 경제적 합리성에 해당한다.

사이먼은 합리성을 실질적 합리성과 절차적 합리성으로 나눈다. 실질적 합리성은 행위자가 합리적 선택에 필요한 모든 지식과 능력을 갖추었다고 가정한다. 사이먼은 이 가정을 그대로 받아들이지 않고 실질적 합리성을 포기했으며, 만족할 만한 대안을 고르는 절차적 합리성을 강조했다.

수단적 가치와 가외성

자유·형평·평등은 수단적 가치가 아니라 목적적(규범적) 행정가치에 해당한다. 가외성·능률성·효과성·합법성은 모두 행정의 수단적 가치에 해당한다.