정부실패: X-비효율성·내부성·파생적 외부효과

핵심 정리

정부실패(政府失敗)는 시장에 정부가 개입했지만, 오히려 자원이 비효율적으로 배분되는 현상이다. 시장실패와 대칭되는 개념이며, 와이프(C. Wolf)가 비시장실패(Non-Market Failure)라는 용어를 처음 쓰기 시작했다고 알려져 있다. 정부가 시장의 문제를 해결하려다 사회 전체의 비용을 키우는 것이 이 개념의 핵심이다. 따라서 정부실패는 정부 개입을 무조건 옳다고 보지 않고, 개입의 결과를 따져 보게 하는 개념이다.

정부실패의 일반적 원인은 정부 개입의 수요 측면과 공급 측면이 결합된 성격을 띤다. 원인은 흔히 다섯 가지로 묶인다. 비용과 수익의 절연, 내부목표와 사회목표의 괴리(사적목표의 설정), X-비효율성, 공공재의 파생적 외부효과(규제의 역설), 권력의 편재에 따른 분배적 불공평이다. 이 다섯 가지는 서로 다른 현상이므로 개념별로 구분해야 한다. 여러 원인을 X-비효율성과 혼동하는 실수가 자주 나온다.

파생적 외부효과는 정부가 시장실패를 해결하려다 의도하지 않은 부작용을 낳는 것이다. 정부실패는 시장실패를 해결하려는 과정에서 발생하는 경우가 많다. 정부실패론은 특정 시장이 사회적 최적성을 보장하는 표준 경쟁 조건을 갖추지 못했더라도, 정부 개입이 문제를 개선하기보다 악화시킬 수 있다는 정책적 주장과 이어진다.

정부실패는 정책 수단을 잘못 고르는 문제라기보다 효율적인 결과 자체를 방해하는 문제이다. 정부 개입으로 진정한 자유 시장에서는 생기지 않았을 비효율이 생긴다는 점에서, 규제로 고칠 수 있는 시장실패와 대조된다. 정부 개입으로 생기는 비용이 제공되는 혜택보다 크면, 그 개입은 시장 문제를 해결하지 못하고 오히려 자원을 낭비한 것이다.

X-비효율성은 기업 내부의 관리와 생산 과정에서 생기는 비효율로, 정부개입을 정당화하는 시장실패의 원인이 아니다. 이 점은 정부실패를 설명할 때 X-비효율성을 시장실패의 원인으로 가져오면 안 된다는 뜻이다. 같은 맥락에서 지대추구도 따로 살펴볼 필요가 있다. 지대추구이론은 규제 등 정부의 시장개입이 클수록 지대추구 행태와 그에 따른 사회적 손실이 증가한다고 본다.

X-비효율성 등 원인을 판단할 때는 먼저 어떤 주체가 어떤 목표를 좇는지 살펴야 한다. 조직 내부의 목표 설정 문제인지, 개인이나 소속기관의 이익 문제인지, 개입으로 생긴 이익을 둘러싼 낭비인지, 조직 내부의 관리 문제인지를 나누면 다섯 원인을 구분할 수 있다. 이 구분이 문제 풀이의 기본 틀이다.

자세히

사적목표와 내부성

공식 목표는 조직이 제도상 내세우는 목표이고, 사적목표는 조직이나 구성원이 실제로 좇는 비공식 목표이다. 두 목표가 어긋나면 정부 개입은 사회가 원하는 방향에서 벗어난다. 사적목표 설정은 조직 전체의 목표가 바뀌는 문제이다. 반면 관료 개인의 이익이 작동하는 경우를 따로 설명할 때 쓰는 말은 내부성이다.

관료 개인이나 소속기관의 이익을 사회 목표보다 앞세워 조직 목표와 사회 목표가 괴리되는 현상은 내부성이다. 내부성은 행위 주체의 이익에 초점을 두므로, 조직 전체의 목표 변화를 가리키는 사적목표와 구분해야 한다. 사적목표가 자리 잡으면 조직이 공식적으로 내세운 과제보다 구성원이 편하게 여기는 과제가 우선된다. 이때 정부는 사회가 원하는 산출을 내지 못하고, 그 손실은 공공서비스를 받는 국민이 떠안는다. 사적목표 설정은 목표가 어떻게 바뀌었는지를, 내부성은 누구의 이익이 앞섰는지를 묻는 개념이다.

네 현상을 나란히 두면 차이를 파악하기 쉽다.

파생적 외부효과

정부가 공공재를 공급하거나 규제할 때 생기는 부수적 부작용이 파생적 외부효과에 해당한다. 이를 흔히 규제의 역설이라고 부른다. 정부 개입으로 시장 참여자의 예상이 바뀌면, 행위자들은 규제의 틈을 이용하거나 행동을 바꾼다. 그 결과 정책이 의도한 목표 밖의 결과가 생긴다. 파생적 외부효과를 판단할 때는 정부 개입의 목표와 실제 결과를 나란히 놓아야 한다. 목표 밖의 결과가 생겼다면 파생적 외부효과로 볼 여지가 크다.

일반적 외부성은 시장 거래가 제3자에게 의도하지 않은 편익이나 비용을 주는 현상이다. 긍정적 외부 효과는 제3자에게 의도하지 않은 편익이 생겨 사회적 한계 편익이 사적 한계편익보다 높아지는 경우이다. 이때 정부는 생산자에게 보조금을 주거나 직접 재화를 생산해 시장실패를 교정할 수 있다. 파생적 외부효과도 외부효과라고 부르지만, 시장 거래가 아니라 정부 개입의 부작용에서 비롯된다는 점이 다르다. 교정 수단이 또 다른 부작용을 낳을 수 있다는 점에서 정부실패 논의가 시작된다.