정치·행정 이원론과 일원론

핵심 정리

정치·행정 이원론은 정치와 행정을 서로 다른 영역으로 나누어 보는 입장이다. 정치는 국가의 의사를 정하는 의사결정을 맡고, 행정은 정해진 내용을 집행한다는 구분이 이 이론의 뼈대다. 정치·행정 이원론은 부패한 정치로부터 행정을 분리해야 한다고 주장한다. 이 구분은 행정을 정당정치의 개입에서 떼어 내 전문적이고 능률적인 집행 영역으로 세우려는 것이다. 이원론은 엽관주의의 폐단을 바로잡으려는 반엽관주의 움직임에서 대두되었다. 엽관제의 한계를 극복하고 행정의 효율성을 높이려는 시도가 그 출발점이었다. 이에 맞서 정치행정 일원론이 등장했다. 일원론은 이원론의 한계를 지적하며 나타난 입장으로, 행정을 정책결정과 집행을 함께 포괄하는 활동으로 본다. 행정국가의 등장은 일원론과 깊은 연관이 있다. 대공황 이후 행정이 정책을 형성하고 준입법 기능을 맡게 된 흐름을 정당화한 것도 일원론이다.

자세히

정치행정 일원론과 정책형성

정책형성 기능을 강조하는 흐름은 일원론의 대표적 특징이다. 기능적 행정학파도 이 관점에 서 있다. 일원론은 결정과 집행을 나누지 않으므로, 행정이 정책을 만드는 일을 자연스러운 역할로 본다. 이 점에서 일원론은 집행을 중심으로 보는 이원론과 가장 크게 갈린다. 일원론의 관리 개념도 이원론과 다르다. 일원론에서 관리는 정책결정과 집행이 섞인 활동이며, 낮은 수준의 활동으로 규정된다. 행정은 민의를 중시하는 정책결정과 집행의 혼합작용이다. 이 정의는 행정이 정책결정의 성격도 함께 띤다는 점을 드러낸다.

윌슨과 굿노의 입장

윌슨은 「행정연구」에서 정치와 행정을 분리하여, 정당정치의 개입에서 자유로운 행정 영역을 세우려 하였다. 그는 행정을 정치와 구분되는 관리와 경영의 영역으로 규정했다. 행정의 탈정치화를 주장하며 이원론을 제시한 학자도 윌슨이다. 윌슨은 행정을 전문적·기술적 영역으로 보고 효율성과 전문성을 강조하였다. 이 흐름의 학자들은 과학적 관리와 원리접근을 통해 행정의 능률성을 강조하였다. 이들이 말하는 행정은 수립된 법이나 정책을 구체적으로 관리·집행하는 관리기술이었다. 이 시기는 1880년대부터 1930년대까지이며, 엽관주의의 폐단을 극복하려는 펜틀턴법 제정 직후의 행정학 성립기에 해당한다. 굿노는 「정치와 행정」에서 정치를 국가의지의 표현으로, 행정을 그 의지를 실천하는 활동으로 나누었다. 그는 정치와 행정을 구분하는 정치행정 이원론을 강조하였다.

이원론의 명제와 행정의 가치

이원론의 명제는 정치의 의사결정과 행정의 집행을 엄격히 구분해야 한다는 것이다. 이원론은 이 구분에 따라 행정이 경영처럼 절약과 능률을 중심 가치로 삼아야 한다고 본다. 정당정치의 개입에서 자유로운 행정 영역을 강조하는 것도 이원론의 특징이다.