조선의 통치 체제(의정부·6조·3사·지방)

핵심 정리

조선의 통치 체제는 국왕을 정점으로 두고, 중앙의 의정부·6조·3사와 지방의 관찰사·수령이 층을 이루는 구조다. 이 개념의 뼈대는 두 가지다. 하나는 국왕이 최종 결정권을 쥐는 것이고, 다른 하나는 신료들이 합의하고 서로 견제하도록 짜는 것이다. 두 원리 가운데 어느 쪽에 힘이 실렸는지가 시기마다 달라졌고, 시험은 그 변화 지점을 자주 묻는다.

최고 국정 기관은 의정부다. 의정부는 정승들이 합좌하여 백관과 서무를 총괄하였다. 행정 실무는 이조·호조·예조·병조·형조·공조의 6조가 나누어 맡았다. 왕명은 승정원이 출납하였다. 승정원은 행정을 집행하는 6조와 달리 국왕 곁에서 명령을 전달하는 기관이다.

언론과 감찰은 3사가 맡았다. 3사를 이루는 곳은 사헌부·사간원·홍문관이다. 간쟁은 사간원·사헌부 왕의 정책을 간쟁하고 관원의 비행을 감찰하는 일은 사간원과 사헌부가 맡았다.

조선 후기에 이르면 의정부는 유명무실해지고 비변사가 최고위 정부 조직으로 떠오른다. 그렇다고 국왕 직속 기구와 지방 통제 장치가 무너진 것은 아니었다. 그러므로 기관 이름만 외우지 말고, 기관이 맡은 기능과 설치 시기를 함께 묶어 기억해야 한다.

자세히

의정부와 6조: 합의제와 직계제의 교대

의정부는 1400년(정종 2)에 세워졌고, 고려의 도평의사사를 개편한 것이었다. 태종은 1401년(태종 1)에 문하부를 혁파하여 의정부에 귀속시키고, 의정부 구성원만으로 최고 국정을 합의하게 하였다. 1405년에는 육조의 권한을 키워 육조 장관의 직급을 정2품 판서로 높였다. 1414년(태종 14)에는 육조직계제를 시행하여 육조가 국왕에게 직접 계문하게 하였다. 왕-의정부-육조의 체제가 왕-육조의 체제로 바뀐 것이다.

의정부가 세종 때 처음 세워진 것은 아니다. 의정부는 세종 이전에 이미 있었다. 세종은 의정부 서사제를 채택하였다. 6조직계제는 태종이 실시하였고, 세종은 의정부 서사제를 채택하였다. 그 뒤 세조 때 6조직계제가 다시 시행되었다. 중종 대에는 「왕－의정부－6조－속아문」 체제로 되돌아갔으므로, 시기마다 국왕과 의정부의 관계가 어떻게 바뀌었는지를 순서대로 잡아 두어야 한다.

정도전은 「경제문감」을 저술하여 재상 중심의 정치를 주장하였다. 이는 6조직계제로 왕권을 세우려는 흐름과 맞서는 재상 중심의 정치관이었다.

승정원과 기록 기관: 왕명과 역사

『승정원일기』는 승정원에서 왕명 출납과 국정 전반을 날마다 기록한 일기이다. 승정원의 일기는 왕명 출납을 기록하는 데서 나아가 국정 전반을 담았다. 한편 교지는 예문관에서 작성하였다. 교지를 만드는 일은 예문관이 맡았고, 간쟁 기관인 사간원의 업무가 아니다.

역사 기록은 춘추관이 맡았다. 시정기는 춘추관에서 편찬하였다. 춘추관은 시정 기록과 역사 편찬을 맡았다. 실록을 보관하는 곳도 춘추관이었다.

3사: 간쟁·감찰·언론

사헌부는 시정을 논하고 백관을 규찰하며 풍속을 바로잡는 관아다. 사간원과 함께 양사를 이루어 관료 사회의 기강을 세웠다. 홍문관은 궁중 서적과 문한을 관장하고 왕의 자문에 응하였다. 홍문관은 경연을 주도하는 학문 기관이기도 하였다.

의정부와 3사 사이의 견제에서 인사권의 핵심은 이조였다. 이조좌랑(전랑)은 삼사 관원을 추천하는 권한을 가졌다. 이 권한 때문에 전랑직은 삼사의 인적 구성을 좌우하는 자리로 여겨졌다.

비변사: 임시기구에서 최고기구로

비변사는 여진족과 왜구 대비를 위한 임시 회의 기구에서 출발하였다. 비변사는 본래 외적의 침입에 대비한 임시기구였다.

비변사는 16세기 중종 때 설치되었다. 을묘왜변 이후 명종 때 상설기구가 되었다. 임진왜란을 계기로 군사와 정무 전반을 관할하였다. 이렇게 비변사가 국정 전반을 다루면서 조선 후기에는 의정부를 대신하는 최고위 기구로 자리 잡았다. 비변사는 고려의 기구가 아니라 조선의 기구다.

지방 통치: 관찰사와 수령

관찰사는 도의 장관 관찰사는 왕을 대신해 도내 행정을 수행하는 지방 장관이었다. 관찰사는 1395년(태조 4) 충청도·황해도·강원도에 처음 설치되었고, 1466년(세조 12)에 관찰사로 이름이 정비되었다.