고려의 통치 체제(중앙·지방·군사·과거)

핵심 정리

고려의 통치 체제는 중앙 관제, 지방 행정, 군사 조직, 관리 선발 제도가 서로 맞물린 구조였다. 중앙 관제의 뼈대는 당제를 모방한 2성 6부 체제였다. 그러나 고려는 이 틀에만 머물지 않고 독자적인 합좌 기구를 두었다. 도병마사와 식목도감은 고려의 독자적 기구이며 재신과 추신이 합좌하였다. 국방 문제를 논의한 합좌 기구는 도병마사였다. 법제와 격식을 다룬 기구는 식목도감이었다.

건국 초에는 중앙의 행정력이 지방에 미치지 못해 호족들이 지방을 상당 부분 맡았다. 이를 바로잡으려고 성종 대에 12목 설치전국에 12목을 설치하고 지방관을 파견하였다. 이후 지방은 5도 양계와 경기로 크게 나뉘었고, 그 아래에 주·군·현이 놓였다. 사심관 제도는 지방을 통제하는 장치로, 고려 초 지방 호족을 통제하기 위해 시행되었다.

관리를 선발하는 길은 과거와 음서로 나뉘었다. 광종은 쌍기의 건의를 받아들여 958년 과거제 실시하였다. 과거는 학문적 소양과 개인의 역량을 공식적으로 평가받는 길이었다. 음서는 공신의 자손 등에게 관직을 주는 특권이었기에, 고려 사회에서는 혈통과 능력이 함께 작동하였다.

군사 제도는 시기마다 바뀌었다. 통일신라의 10정에서 고려의 2군 6위, 조선 초의 5위, 숙종 때의 금위영 순으로 변하였다.

고려 체제의 한계는 지방 통치가 호족의 협력에 크게 기댔다는 점이다. 중앙정부는 호족을 통제하면서도 그들의 협력이 필요했다. 그 결과 행정 실무의 상당 부분을 향리가 맡았다.

자세히

지방 행정

지방 행정의 핵심은 지방관이 파견된 현과 그렇지 않은 현을 구분하는 것이다. 지방관이 파견된 현은 주현, 파견되지 않은 현은 속현이라 불렀다. 고려에서는 수령이 파견되지 않은 속현이 주현보다 많았다. 속현의 행정 실무는 향리가 담당하였다. 주현과 속현의 체계에서는 수령이 직접 다스리지 않는 곳을 향리에게 맡겼다.

향리 내부에도 계층이 있었다. 부호장 이하의 향리는 사심관의 감독을 받았다. 상층 향리는 과거를 통해 중앙 관직에 진출할 수 있었다. 반면 향리 자제 일부는 기인으로 선발되어 개경으로 보내졌다. 기인은 지방 세력을 중앙의 감시 아래 두려는 장치였다.

개경 주변은 경기로 따로 다스렸다. 경기는 개성부가 통치했으며, 5도 양계와 분리된 행정구역이었다. 여러 주·군·현을 묶는 중간 행정 체계로 계수관을 두었다.

고려는 개경뿐 아니라 서경도 중시하였다. 개경을 중심으로 서경을 중시하는 다경(多京) 체제를 갖추었다. 문종 대에는 남경(서울)이 설치되었다. 지방관이 파견되지 않은 곳을 다스리는 수단으로 감무관도 있었다. 고려는 우봉·파평 등에 감무관을 파견하였다.

특수행정구역으로는 「소」와 향·소·부곡이 있었다. 「소」는 국가에 필요한 물품을 생산하던 특수 행정구역이었다. 향·소·부곡 같은 특수행정구역이 주현으로 승격되기도 하였다.

관리 선발과 교육

국자감은 성종 대에 개경에 설립된 유학 교육 기관이었다. 국자감과 연결된 시험은 국자감시였다. 고려시대 국자감시는 계수관시의 향공을 대상으로 한 예비시험이었다. 과거 과목에서는 제술업이 명경업보다 중시되었다.

과거제는 광종 때 시행되었다. 음서의 혜택은 실제로 고위직까지 이어졌다. 음서로 등용된 자들 상당수가 5품 이상 고위 관직에 올랐다. 음서의 혜택은 사위나 외손자에게도 적용되었다. 음서의 대상은 공신의 자손, 조종 묘예, 문무 5품 이상 관인의 자손 등이었다. 과거와 음서는 출신에서 출발하는 통로와 시험에서 출발하는 통로라는 차이가 있었다.

중앙 정치기구

도병마사는 중서문하성과 중추원의 고위 관료가 함께 모여 국방 문제를 논의한 합좌 기구였다. 고려 후기에는 이 기구를 도당이라고 불렀다. 식목도감은 도병마사와 함께 쓰인 임시 회의 기구로, 법제와 격식을 다루었다. 식목도감은 고려의 재정과 법제를 다룬 임시 관청이었다.

중추원과 어사대는 왕명 출납과 감찰 업무를 나누어 맡았다. 왕명 출납과 군기는 중추원이, 백관 규찰과 탄핵은 어사대가 맡았다. 재정과 시장을 맡은 기구도 구분해야 한다. 국가재정의 출납과 회계를 총괄한 기구는 삼사였다. 시전의 물가를 감독한 기구는 경시서였다.