재난관리방식(분산·통합관리)

핵심 정리

재난관리방식은 재난관리 책임을 여러 기관에 나누어 맡기느냐, 한 체계에 모아 맡기느냐에 따라 분산관리방식과 통합관리방식으로 나뉜다. 재난관리는 예방·대비·대응·복구 등의 단계로 이어지는데, 두 방식은 이 단계를 누가 맡고 어떤 기준으로 묶느냐를 가른다. 분산관리방식은 재난의 유형별 특징을 강조하는 전통적 관리방식이다. 이 방식에서는 단일 부처의 조정 없이 여러 부처가 소관 재난을 각각 관리한다. 재난계획과 대응 책임기관도 재난 종류별로 나누어 배정하는 것이 분산관리방식의 골격이다.

통합관리방식은 기능별 책임기관을 지정하고 통합적인 조정·통제·지휘체계를 갖추는 방식이다. 이 방식의 강점은 대응의 신속성에 있다. 통합관리방식은 지휘 계통이 하나로 모여 있어 신속한 대응이 가능하다. 통합관리방식은 재난관리 자원을 총괄적으로 동원할 수 있다.

두 방식의 차이는 정보 전달과 관리책임의 배분에서 특히 뚜렷하다. 정보 전달 체계가 일원화되는지 다원화되는지를 기준으로 보고, 관리책임이 흩어지는지 한 기관에 몰리는지를 함께 보면 두 방식을 구분할 수 있다. 이 구분은 뒤의 자세한 쟁점에서 반복해서 쓰이는 기준이다.

두 방식은 한계도 다르다. 분산관리방식은 복잡한 재난 대처능력의 한계가 있다. 재난의 인지 능력도 통합관리방식에 비해 상대적으로 미약하고 단편적이다. 반면 통합관리방식에서는 재난의 인지와 대응이 종합적이다. 장점과 한계를 짝지어 기억해야 선지의 참·거짓을 가릴 수 있다.

재난관리의 원칙도 이 구분과 맞닿아 있다. 재난관리는 분산관리가 아니라 통합관리를 원칙으로 한다. 분산관리방식에서 통합관리방식으로의 전환을 주장한 학자는 콰란텔리(E. L. Quarantelli)다. 우리 법제에서는 「재난 및 안전관리 기본법」이 재해와 재난 등으로 다원화되어 있던 재난관련 법령의 주요 내용을 통합하여 국가와 지방단체의 재난 대응관리체계를 확립하려는 취지로 제정되었다. 같은 법은 각 부처에 분산되어 있던 안전관리업무에 대한 총괄조정 기능도 보강하려 하였다.

자세히

재난 유형별 관리와 계획

분산관리방식은 재난 유형별 관리를 강조하는 방식이며 여러 부처가 관련된다. 재난의 종류에 따라 대응방식에 차이가 있음을 강조하는 것도 이 방식의 특징이다. 이 점을 한 문장으로 줄이면 다음과 같다. 유형별 관리는 분산관리방식의 특징이다. 유형별 관리는 재난마다 소관 기관의 책임을 따로 두는 구조와 이어진다.

한국의 재난관리 체계에서도 행정안전부가 국가 재난안전관리 업무를 총괄하고, 소방청·산림청·질병관리청 등 전문 기관이 재난관리 주관기관으로서 해당 재난을 주관한다. 재난 종류별 전문 기관이 주관하는 모습은 유형별 관리 쟁점과 함께 살펴볼 만하다.

재난관리 계획과 대응 활동에서도 두 방식은 대비된다. 통합관리방식에서는 재난 대응 계획이 대부분 내용과 구조가 같아 통합적으로 작성할 수 있다. 재난이 발생했을 때 경고·대피·구호·탐색·구조 등 대응 활동도 대부분 동일하다. 두 사실을 함께 보면 계획과 대응 활동을 재난 종류마다 나누는 것이 분산관리방식이라는 대비가 선명해진다.

통합관리방식은 재난 유형별이 아니라 모든 종류의 재난위험 요소를 통합적으로 관리하는 방식이다. 이 한 문장으로 유형별 관리를 통합관리로 착각하는 실수를 막을 수 있다.

관리 책임과 부담

책임 배분은 두 방식을 가르는 실질적 기준이다. 분산관리방식에서는 소관 재난에 대한 관리책임과 부담이 분산된다. 분산관리방식은 업무를 나누어 맡아 한 사안에 대한 업무 과다를 막는다. 책임이 나뉘어 있으면 한 기관이 모든 부담을 떠안지 않는다는 점이 장점으로 평가된다.

반대로 통합관리방식에서는 한 기관에 재난관리 책임이 과도하게 집중될 수 있다. 모든 재난에 대한 관리책임이 한 기관에 집중되면 과도한 부담이 생길 수 있다. 책임의 집중은 통합관리방식의 장점과 맞물린 한계이므로, 장점과 한계를 같은 쟁점에서 함께 기억해야 한다.

정보 전달체계와 지휘 구조

통합관리방식은 정보 전달이 일원화되며, 다원화되는 것은 분산관리방식이다. 정보의 전달체계 단일화는 통합관리방식의 특징이다. 통합관리방식은 기능이 집중되어 정보전달이 일원화되는 장점이 있다. 재난 대응 시 지휘 체계는 중앙재난안전대책본부(중대본), 중앙사고수습본부(중수본), 지역재난안전대책본부로 이어진다. 정보 체계와 지휘 체계는 한 묶음으로 정리해 두면 비교가 쉽다.