재산권의 보호대상과 수용·보상

핵심 정리

재산권은 헌법 제23조 제1항이 보장하는 기본권이다. 재산권은 사적 유용성과 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리를 뜻한다. 소유권뿐 아니라 사법상 물권·채권 등 재산적 가치가 있는 권리와, 자기 노력의 대가나 자본 투자로 얻은 공법상 권리도 재산권에 포함된다. 다만 사회부조처럼 국가의 일방적 급부에 대한 권리는 재산권의 보호대상이 아니다.

재산권 제한은 사회적 제약과 공용침해로 나뉜다. 재산권의 사회적 제약은 권리·의무를 일반적·추상적으로 형성하는 것이고, 공용침해는 이미 형성된 구체적 재산권을 박탈하거나 제한하는 것이다.

공용침해는 헌법 제23조 제3항에 따라 공익적 필요성, 법률에 의한 근거, 정당한 보상의 요건을 모두 갖추어야 한다. 여기서 공공필요는 공익성과 필요성으로 구성된다. 이때의 공익성은 기본권을 일반적으로 제한할 때의 사유인 공공복리보다 좁게 보아야 한다.

「정당한 보상」은 기존 법질서 안에서 개인의 재산권을 개별적으로 침해하는 손실보상의 경우, 원칙적으로 피수용재산의 객관적 재산가치를 완전하게 보상하는 것을 뜻한다. 판례는 헌법 제23조 제3항이 보상청구권의 근거뿐 아니라 보상의 기준과 방법도 법률에 유보하고 있다고 본다. 헌법 제23조 제3항은 수용 주체를 한정하지 않으므로, 수용 주체를 국가 등 공적 기관으로만 한정해 해석할 이유는 없다.

사회적 제약을 구체화하는 법률이라도 수인한도를 넘는 가혹한 부담이 생기는 예외적 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 한다. 이때 보상을 어떤 목적과 방법으로 달성할지는 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 있다.

자세히

사회적 제약에 그치는 경우

개발제한구역 지정으로 개발가능성이 사라지고 지가가 떨어지는 것은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약에 속한다. 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적·법적 여건에 대한 제한은 재산권 침해 문제가 되지 않는다. 가축 살처분으로 생기는 재산권의 제약도 보상을 요구하는 수용에 해당하지 않는다. 문화재 등 미관 유지를 위해 지구를 지정하여 목적에 맞지 않는 토지이용을 제한하는 법률 조항은 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정으로, 사회적 제약을 구체화한 것이다. 공익적 목적의 독점적 권리의 내용과 한계를 정하는 규정 역시 사회적 제약을 구체화한 것이어서 보상을 요하는 수용·사용·제한에 해당하지 않을 수 있다. 도로 지하에서 광물을 채굴하려면 관할 관청 허가나 소유자·이해관계인 승낙을 받도록 한 제한은 다른 권리와의 조정을 위한 사회적 제약으로서 재산권 침해가 아니다.

공공필요와 공익성

공익성의 정도를 판단할 때, 공익사업이 대중을 상대로 하는 영업이라면 그 시설에 대한 대중의 이용·접근가능성도 고려해야 한다. 공익성이 낮은 고급골프장 사업에까지 실시계획 승인·고시만으로 민간 시행자에게 수용권한을 부여하는 법률조항은 헌법 제23조 제3항에 위반된다. 공익성의 판단은 사업의 성격과 대중에 대한 개방성에 따라 달라지므로, 수용을 청구하는 사업이 어떤 성격인지부터 확인해야 한다.

수인한도 초과와 보상규정

사회적 제약에서 보상이 필요한지는 수인한도를 기준으로 본다. 수인한도 안의 부담은 그대로 견뎌야 하지만, 가혹한 부담은 보상으로 완화해야 한다. 보상 조치를 규율하는 법률이 재산권을 침해하는지는 입법형성재량의 한계를 일탈했는지 여부로 심사한다. 도시계획시설결정의 집행이 지연되면 토지소유자는 일정 기간 제한을 수인해야 하지만, 그 기간이 지나면 입법자가 보상규정을 두어 과도한 부담을 보상해야 재산권 보장과 조화된다. 일정 규모 이상의 택지에 기간 제한 없이 계속하여 고율의 부담금을 부과하는 것은 사회적 제약의 허용 범위를 넘는다.

사회적 제약과 공용침해의 구별

공용침해와 보상에 관한 규정을 같은 법률에 두어야 한다는 요청은, 침해와 보상을 서로 연결해 이해하는 이론에 부합한다.

수용 주체

법률이 공공필요를 인정하고 정당보상 등 헌법상 요건을 갖추면 민간기업도 사업시행자로서 수용권을 행사할 수 있다. 사인이 수용권을 가진다고 해서 공공필요의 판단이 본질적으로 달라지지 않는다.