정당제도(설립·등록·등록취소)

핵심 정리

정당은 국민의 정치적 의사를 모아 국가의 의사형성 과정에 전달하는 단체다. 헌법 제8조 제1항은 정당의 설립은 자유이며 복수정당제는 보장된다고 정한다. 정당설립의 자유에는 정당의 존속과 정당활동의 자유가 당연히 포함된다. 정당은 대중민주주의에서 국민의 정치적 의사형성의 담당자이자 매개자이므로 정당의 자유로운 설립과 활동은 민주주의 실현의 전제조건이다.

정당설립에 대한 국가의 간섭이나 침해는 원칙적으로 허용되지 않는다. 다만 어떤 단체를 정당으로 인정할지에 관한 기준인 개념표지는 법률로 구체화할 수 있다. 그 대표적인 것이 등록요건이다. 정당의 등록요건으로 5 이상의 시·도당과 각 1천인 이상의 당원을 요구하는 것은 정당설립의 자유를 제한하지만 정당 개념표지를 구현하기 위한 합리적 제한이다.

등록취소는 정당의 존립 자체를 끝내는 제재이므로 헌법상 한계를 엄격히 따져야 한다. 임기만료 국회의원선거에서 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 정당의 등록을 취소하는 것은 과잉금지원칙에 위반되어 정당설립의 자유를 침해한다. 등록취소는 곧 정당존속의 자유에 대한 제한이므로 그 정당화 사유를 따로 확인해야 한다.

헌법 제8조 제4항은 자유민주적 기본질서를 부정하는 정당이라도 헌법재판소가 그 위헌성을 확인하기 전에는 정치생활의 영역에서 쉽게 축출될 수 없다고 정한다. 그러므로 정당 취소와 정당해산은 서로 다른 절차로 구별해서 기억해야 한다.

자세히

등록요건과 정당의 개념표지

정당설립의 자유는 등록요건을 통해 실질적으로 제한된다. 정당법상 5 이상의 시·도당을 등록요건으로 정하는 것은 정당설립의 자유를 제한하지만, 지역연고에 의존하는 정치를 넘어 전국정당을 요청하는 취지에 비추어 입법자의 판단이 자의적이라고 볼 수 없다. 요건이 과도하면 정당설립의 자유가 실질적으로 막히고, 요건이 느슨하면 정당의 개념표지가 흐려진다. 따라서 등록요건을 심사할 때는 정당설립의 자유를 보장하면서도 정당의 개념표지를 구체화할 필요가 있는지를 함께 살펴야 한다.

정당의 설립을 허가제로 하면 위헌이지만, 최소한 확인적 성격을 가지는 정당법상의 등록제는 위헌이라고 볼 수 없다. 헌법재판소도 정당설립의 자유를 국민 누구나가 원칙적으로 국가의 간섭을 받지 아니하고 정당을 설립할 권리로 보장된다고 본다. 등록은 설립의 요건이 아니라 설립 사실을 확인하는 절차라는 점에서 허가와 구별된다.

가입과 발기의 제한

정당의 설립 및 가입을 금지하는 법률조항은 민주적 기본질서 위반에 버금가는 중대한 사유로 정당화되어야 한다. 공직자의 퇴직 후 정당 활동 제한도 같은 기준에서 본다. 검찰총장과 경찰청장이 퇴직 후 일정기간 정당의 발기인이나 당원이 될 수 없도록 한 규정은 정당 설립 및 가입의 자유를 침해하여 위헌결정되었다. 이 쟁점에서는 제한의 목적이 공직의 중립성 확보에 있더라도 정당 설립과 가입이라는 자유의 핵심을 건드리는지를 먼저 살핀다.